היבטי בריאות הציבור בתיקונים המוצעים לחוק אוויר נקי

01.04.2024

התיקון המוצע לעומת המצב הקיים

התוכנית הכלכלית לשנים 2023–2024 מציעה תיקונים לחקיקה בתחום הגנת הסביבה הנוגעים ישירות להגנה על בריאות הציבור. אחד התיקונים שהוצעו הוא שינוי התנאים המאפשרים לרגולטור לשנות היתר פליטה. עד כה היה בכוחו של הרגולטור לשנות תנאים בהיתר כזה אם הוא סבר כי יש חשש לבריאות הציבור, ובלשון החוק: "הממונה לא ישנה באופן מהותי תנאים בהיתר פליטה שעניינם יישום הטכנולוגיה המיטבית הזמינה, אלא אם כן סבר כי קיימת חריגה מתמשכת או חוזרת ונשנית מערכי סביבה או מערכי ייחוס, או צפויה חריגה כאמור ובמטרה למנוע ולצמצם את זיהום האוויר, או אם סבר כי השינוי חיוני לקידום מטרות חוק זה".[1]

תיקון החקיקה המוצע מבקש לשנות את הניסוח שלעיל לניסוח כדלקמן: "הממונה לא ישנה ביוזמתו תנאי בהיתר פליטה, אלא אם כן סבר שהשינוי נדרש כדי למנוע פגיעה ניכרת בסביבה או בבריאות הציבור או כדי למנוע זיהום או פגיעה מתמשכים או חוזרים ונשנים בסביבה או סיכון משמעותי לציבור או לסביבה" (פרק ג': ייעול תהליכי רישוי סביבתי, תיקון חוק אוויר נקי. ההדגשות שלנו). לפי הצעה זו, כדי לשנות תנאי בהיתר פליטה אין די שהרגולטור יצביע על חריגות מערכי סביבה או ייחוס אלא עליו להצביע על פגיעה ניכרת בסביבה ובבריאות הציבור. מאחר שעל פגיעה שכזאת ניתן להצביע רק לאחר שהתרחשה, לא תהיה אפשרות למנוע אותה מראש.

כמו כן, התיקון המוצע מבקש להחליף את הגדרת הממונה. בחוק הקיים היום, הממונה הוא ראש אגף איכות אוויר במשרד להגנת הסביבה (או מי מטעמו). בנוסח המוצע, לעומת זאת, אין הגדרה ברורה של הממונה או של תחומי מומחיותו מעבר לקביעה הכללית המעורפלת: "עובד המשרד שהשר הסמיכו לעניין הוראות לפי חוק זה". שינוי זה מעורר חשש להחלשת שומרי הסף באגף איכות אוויר במשרד להגנת הסביבה, שהם הסמכות המקצועית לעניין חוק אוויר נקי.

עקרון הזהירות המונעת

עקרון הזהירות המונעת (Precautionary Principle), אשר החל לשמש בעשור הראשון של המאה הנוכחית, הוא עיקרון מקובל באמנוֹת ובחקיקה בתחום הסביבתי והבריאותי במדינות מערביות רבות.[2] עיקרון זה מחייב נקיטת אמצעי זהירות מקדימים כדי למנוע נזק, ולמעשה קובע שיש להימנע מפעולה שעשויות להיות לה השלכות שליליות גם אם הן אינן ודאיות, ודי בחשד סביר כדי להפעילו.

המשפט הסביבתי הישראלי אימץ גם הוא את העיקרון הזה. לדוגמה, בחוק הקרינה הבלתי מייננת, התשס"ו-2006, בסעיף "מטרות החוק", נכתב במפורש: "מטרת החוק להגן על הציבור ועל הסביבה מפני השפעות של חשיפה לקרינה בלתי מייננת, […] בין השאר על ידי קביעת איסורים וחובות בהתאם לעקרון הזהירות המונעת".[3] נציין כי גם בחוק אוויר נקי הוזכר עקרון הזהירות המונעת: "חוק זה מטרתו להביא לשיפור של איכות האוויר וכן למנוע ולצמצם את זיהום האוויר, בין השאר על ידי קביעת איסורים וחובות בהתאם לעקרון הזהירות המונעת […]" (סעיף 1).

ואולם על פי ההיגיון העומד בבסיס עקרון הזהירות המונעת, חיוני לאפשר לרגולטור שמזהה חשש לפגיעה בבריאות הציבור לפעול לפני שהפגיעה מתרחשת ולא לחכות עד שתוכח פגיעה באוכלוסייה. הוכחות לעצם הפגיעה, להיקפה ולגורמים שבעטיים היא נגרמה כרוכות במחקרים מדעיים שעשויים להימשך שנים. לעומת זאת, התערבות בשלב מוקדם עשויה לשפר את סיכויי ההצלחה של פרקטיקת המניעה במקרים רבים, למשל כאשר מתגלה חשיפה למזהם סביבתי שיש לגביו מידע על פגיעה בבריאות האוכלוסייה במקומות אחרים בעולם;[4] במקרים שפגיעתם של המזהמים הסביבתיים היא תת-קלינית (כלומר אינה מלווה בסימנים קליניים); או כשהמזהם הוא חלק ממערך שלם של גורמי סיכון. בכל המקרים האלה קיים חשש לבריאות הציבור ולכן על הרגולטור לנקוט פעולה מיידית לצמצום החשיפה. אנו טוענים אפוא כי התיקון המוצע לחוק אוויר נקי עומד בסתירה לדרישה של החוק עצמו לפעול בהתאם לעקרון הזהירות המונעת.

הגנה על בריאות הציבור מפני כימיקלים מזהמים

בישראל משמש העיקרון "חשש לבריאות הציבור" בתקנות בריאות העם בנוגע למי שתייה: "רשות הבריאות רשאית לפסול מים מלשמש כמי שתייה, להתנות את השימוש בהם בתנאים, להגביל או להורות על הגבלת אספקתם […] כאשר קיים חשש סביר שהמים עלולים לסכן את בריאות הציבור בשל איכותם או מראיהם או על סמך ממצאי סקר תברואי או בשל חשש לזיהום המים".[5]

בשנים האחרונות התגלה בישראל זיהום מי שתייה בתרכובות PFAS (כימיקלים שאינם מתפרקים בסביבה מימית ומצטברים בגוף). חומרים אלו משמשים במגוון יישומים (בעיקר בקצף כיבוי אש), אך הם אסורים לשימוש על פי אמנת שטוקהולם, ואסורים או מוגבלים לשימוש במדינות צפון אמריקה ואירופה.[6] מחקרים מצאו כי חומרים אלו קשורים למגוון מחלות ותופעות בריאותיות, כגון סרטן הכליה והאשכים, משקל לידה נמוך אצל ילודים, לחץ דם גבוה והיפרליפידמיה (רמה גבוהה של שומנים בדם), כמו גם להשמנה, סוכרת והיחלשות המערכת החיסונית של הגוף.[7] הזיהום התגלה בבארות מי שתייה סמוך לשדות תעופה, לבסיסים צבאיים ולמתקנים לאחסון וזיקוק דלקים.[8] כדי למנוע פגיעה בבריאותם של תושבי ישראל עקב חשיפה למשפחת חומרים זו, משרד הבריאות סגר מיידית שלוש בארות שרמת הזיהום בהן הייתה גבוהה במיוחד. אילו חיכה משרד הבריאות עד שתוכח "פגיעה ניכרת" כדי להפעיל את סמכויותיו, ההחלטה על סגירת הבארות הייתה מתקבלת מאוחר מדי, לאחר שהנזק הבריאותי כבר נגרם, והוא היה נמצא מועל בתפקידו – מניעת אפשרות לגרימת נזק משמעותי לבריאות האדם.

המתנה להוכחת נזק עשויה להיות קריטית מבחינת בריאות הציבור. מדובר בתהליך ממושך שמחייב ביצוע מחקרים מדעיים, ופעמים רבות מעורבים בו גורמים בעלי עניין שמעכבים את המחקר במכוון משום שתוצאותיו עלולות להסב להם נזק כלכלי רב. כך למשל, לקח כשלושים שנה עד שהוכחו באופן חד-משמעי הנזקים הבריאותיים הנגרמים מעישון בגלל הפרעות מכוונות של החברות שמייצרות סיגריות. דוגמה נוספת היא התארכות המחקר שקושר הפקה, ייצור והובלה של תזקיקי נפט וגז טבעי עם נזקים בריאותיים כתוצאה מפליטות של חומרים אורגניים שונים. גם במקרה זה חברות המעורבות בהפקה ובייצור דלקים וגז טבעי עיכבו את המחקר בשל המשמעות הכלכלית של תוצאותיו הצפויות מבחינתן.

הדוגמאות שהובאו לעיל הן רק טיפה בים. העיקרון, על כל פנים, ברור: הגנה על בריאות הציבור מחייבת את מקבלי ההחלטות לפעול על פי עקרון הזהירות המונעת ולא להמתין להוכחת נזק בריאותי ניכר.

ייעול תהליכי החקיקה והרישוי בתחום הגנת הסביבה והתאמתם לסטנדרטים המקובלים באיחוד האירופי הם ללא ספק מטרה ראויה. עם זאת, יש להבטיח את יכולתו של הרגולטור להגן על בריאות הציבור, במיוחד בעת הזו.

לפיכך, בעניין התיקונים המוצעים לחקיקה הנוגעת ישירות להגנה על בריאות הציבור יש לנו שלוש המלצות מרכזיות:

  1. לתקן את נוסח החוק כך שמשרדי ממשלה האמונים על נושאים שונים הנכללים בחוק יוכלו לפעול אם מסתמן חשש לפגיעה בבריאות הציבור ולא יהיה עליהם להוכיח פגיעה שכזאת.
  2. להותיר על כנה את הגדרת הממונה – חשוב שהממונה יהיה גורם מן הדרג המקצועי באגף איכות אוויר במשרד להגנת הסביבה ולא יוחלף בגורם שאינו מקצועי ועשוי להיות לא מספיק בקי בנושא.
  3. בהחלטות הנוגעות לבריאות הציבור אנו ממליצים לעגן בחוק מנגנון היוועצות עם ועדה מייעצת של מומחים באפידמיולוגיה סביבתית, ולחייב את הממונה להתייעץ עימה טרם קבלת החלטה לגבי שינוי בהיתרי פליטה, בדומה למנגנון ההיוועצות הקיים בתחום מי השתייה.

 

 * נייר העמדה הופק בתמיכתה של יד הנדיב, התומכת בפעילותה של היוזמה למחקר ולמדיניות סביבה ובריאות.

[1] חוק אוויר נקי, התשס"ח-2008, סעיף 26(ב).

[2] S. M. Gardiner, A core precautionary principle, Journal of Political Philosophy, 14(1), 33–60, 2005.

[3] חוק הקרינה הבלתי מייננת, התשס"ו-2006, סעיף 1.

[4] בעולם קיימים מגוון מנגנונים של שיתוף מידע שמטרתם לסייע למדינות להגן על בריאות הציבור. אחד הבולטים שבהם הוא הסוכנות הבין-לאומית לחקר הסרטן (IARC), שמרכזת נתונים על מקרי סרטן בהסתמך על מחקרים מכל העולם. הסוכנות מסווגת חומרים כימיים הנפלטים לסביבה על פי רמת הסיכון המוערכת שלהם לגרום לתהליכים סרטניים בגוף האדם. על סמך מידע זה מדינות יכולות להתאים את הרגולציה שלהן כדי למנוע או להפחית חשיפה לחומרים מסרטנים.

[5] תקנות בריאות העם (איכותם התברואית של מי-שתיה ומיתקני מי שתיה), התשע"ג-2013, סעיף 7.

[6] משרד הבריאות, הימצאות תרכובות פר-פלואורואלקיליות Perfluorinated Alkyl Substances PFAS בקידוחי מי שתייה, תוצאות סקר שני, ינואר 2024.

[7] US Environmental Protection Agency, Economic analysis for the proposed per- and polyfluoroalkyl substances national primary drinking water regulations, March 2023; V. Obsekov, L. G. Kahn, & L. Trasande, Leveraging systematic reviews to explore disease burden and costs of per-and polyfluoroalkyl substance exposures in the United States. Exposure and Health15(2), 373–394, 2022.‏

[8] משרד הבריאות, הימצאות תרכובות פר-פלואורואלקיליות Perfluorinated Alkyl Substances PFAS בקידוחי מי שתייה, תוצאות סקר שני, ינואר 2024.

פוסטים אחרונים

הסיוע למסייעים בראי מלחמת 7 באוקטובר 2023: השפעות החשיפה לטראומה על צוותים מטפלים וההתמודדות עימה ברמה האישית, המקצועית והמערכתית

10.04.2024

מי מטפל במטפל? | קמה שיר אִישׁ יוֹשֵׁב עַל כֻּרְסָה וּלְפָנָיו מִתְחַלְּפִים סִפּוּרִים וְהוּא זוֹכֵר עֵינָיו הַכְּחֻלּוֹת מַקְשִׁיבוֹת פָּנָיו מַאְדִּימוֹת

קראו עוד >
  • נתן לב , יפעת בן דוד-דרור , הדס גולדבלט , דפנה ערמון , שי קרונטל , גיא תבורי , נדב דוידוביץ'

השלכות סביבתיות של המלחמה (באנגלית)

10.04.2024

חוקרי תחום סביבה ובריאות, מאיה שדה, פרופ' נדב דוידוביץ' ופרופ' מיה נגב, עסקו בהשלכות ארוכות וקצרות הטווח של המלחמה על

בחזית החברתית: על עובדות ועובדים סוציאליים בישראל בשנת 2024 מקבץ נתונים לקראת יום העבודה הסוציאלית

14.03.2024

להורדת המאמר כקובץ PDF לחצו כאן. מבוא ההתמודדות עם ההשלכות החברתיות של טבח 7 באוקטובר והמלחמה שפרצה בעקבותיו הדגישה ביתר

קראו עוד >
  • ג’וני גל , שביט בן-פורת (מדהלה)

נייר עמדה: הקיצוץ בתקציב הגיל הרך יפגע מאוד בדור העתיד של מדינת ישראל

28.02.2024

10% מאוכלוסיית ישראל הם ילדים מתחת לגיל 4, כפול מהממוצע במדינות ה-OECD. שליש מהילדים עד גיל 4 בישראל חיים מתחת

קראו עוד >
  • צוות היוזמה לחקר ההתפתחות ואי השוויון בגיל הרך