מרכז טאוב מפרסם שני מחקרים חדשים בתחום הגיל הרך:
השתתפותם של ילדים בחברה הערבית במסגרות חינוך מפוקחות לגיל הרך
השתתפות במסגרות חינוך בגילי לידה עד שלוש והשפעתה על הישגים לימודיים בכיתה ד'
ישראל ידועה כמדינה בעלת שיעור גבוה של פריון ילודה – כשלוש לידות בממוצע לאישה, לעומת 1.6 ב-OECD. בהתאם לכך, קבוצות הגיל הצעירות בישראל גדולות במידה ניכרת מקבוצות הגיל המבוגרות. כיום יש בישראל יותר מחצי מיליון ילדים מתחת לגיל שלוש, ואוכלוסיית הפעוטות בגילי לידה עד שנתיים צפויה לגדול בכ-20%–30% עד שנת 2040. שני מחקרים חדשים של מרכז טאוב בחנו את שאלת השתתפותם של ילדים בגילי לידה עד שלוש במסגרות חינוך, השנים הקריטיות ביותר להתפתחות הילד.
במחקר של שביט מדהלה, ד"ר לביב שאמי, פרופ' ג'וני גל ואלון סלע נבדקו הגורמים לשיעורי ההשתתפות הנמוכים של ילדים ערבים במסגרות לגיל הרך. עשור לאחר המחאה החברתית והמלצות ועדת טרכטנברג להרחיב את נגישותה ואיכותה של מערכת החינוך והטיפול בגיל הרך – המצב רחוק מלהיות מזהיר. על אף הגידול בהשקעות הממשלה בתחום הגיל הרך והעברת חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות, נראה כי הצעדים שננקטו לא הועילו דווקא לאלה שצריכים אותם יותר מכול. שיעור ההשתתפות של ילדים במסגרות המפוקחות לגיל הרך בחברה הערבית, שסובלת מהדרה ומשיעורי עוני גבוהים, נותר נמוך מאוד. במחקר עלו חסמים מערכתיים, בירוקרטיים וכלכליים וחסמי נגישות, והוצגו חלופות מדיניות להתמודדות עימם.
במחקר של חי וקנין ופרופ' יוסי שביט נבדק לראשונה הקשר בין השתתפות של ילדים בגילי לידה עד שלוש במסגרות חינוך וטיפול לבין הישגיהם במבחני קריאה בכיתה ד'. מהמחקר עולה כי בפיקוח על מאפייני המשפחות, הישגיהם של ילדים שהשתתפו במסגרות בגילי לידה עד שלוש אינם שונים מאלה של ילדים שלא השתתפו בהן. הדבר נכון בקרב יהודים וערבים כאחד ולא נמצא הבדל בין שכבות חברתיות. החוקרים משערים שהממצא משקף את איכותן הנמוכה בממוצע של מסגרות החינוך והטיפול לגילאי לידה עד שלוש, שעד לאחרונה רובן לא היו בפיקוח המדינה.
השתתפותם של ילדים בחברה הערבית במסגרות חינוך מפוקחות לגיל הרך
בשנת הלימודים 2018/2019 השתתפו במסגרות המפוקחות כ-130 אלף ילדים, שהם כ-24% מכלל הילדים בגילי לידה עד שלוש בישראל. מתוכם כ-113,000 הם ילדים להורים עובדים. זרוע העבודה במשרד הכלכלה מעניקה סבסוד להורים עובדים או לומדים, המחושב בעיקרו לפי רמת ההכנסה לנפש ומספר שעות העבודה או הלימודים של האם. הסבסוד נע בין כ-240 לכ-2,200 ש"ח לילד בחודש, בהתאם לדרגת הזכאות, בעוד משפחות בעלות הכנסה גבוהה משלמות את הסכום המלא שנע בין כ-1,900 לכ-2,850 ש"ח לילד. בעשור האחרון כמעט הוכפלה ההוצאה הממשלתית על סבסוד ילדים להורים עובדים, מ-660 מיליון ש"ח לכ-1.3 מיליארד ש"ח. הילדים להורים עובדים הם כ-85% מכלל הילדים במסגרות המפוקחות. השאר, כ-19,400 ילדים, הושמו במסגרות מתוקף חוק פעוטות בסיכון על ידי השירות לילד ולנוער במשרד הרווחה והביטחון החברתי. ילדים אלו זכאים לסבסוד גבוה יותר, כך שהוריהם צריכים לשלם בין 460 ל-750 ש"ח לחודש בלבד. ב-2019 עמד סך ההוצאה המוקדשת לסבסוד ילדים אלו על כ-416 מיליון ש"ח.
בעשור האחרון חל גידול של 34% בכלל הילדים המשתתפים במסגרות המפוקחות, אולם לאורך השנים נותרו פערים גדולים בין קבוצות אוכלוסייה שונות בישראל, ובעיקר בין ילדים בחברה הערבית לבין שאר האוכלוסייה. לאור זאת התמקדו החוקרים שביט מדהלה, ד"ר לביב שאמי, פרופ' ג'וני גל ואלון סלע בהשתתפותם של ילדים מהחברה הערבית במסגרות המפוקחות לגיל הרך. המחקר התבסס על נתונים ממשרדי ממשלה שונים, סקר אינטרנטי שערך מרכז טאוב וראיונות טלפוניים שערכו החוקרים עם נשות מקצוע ועם אימהות לילדים בגיל הרך בחברה הערבית.
"בעבר, המטרה העיקרית של המסגרות לגיל הרך הייתה לאפשר לאימהות להשתתף בשוק העבודה, ולכן הונהג תעדוף במתן סבסוד לילדים לאימהות עובדות, שנמשך עד היום. בעשורים האחרונים גוברת ההבנה שאין לקשור בין נחיצותן של מסגרות חינוך איכותיות בגיל הרך לבין עידוד הורים להשתלב בשוק העבודה, אלא יש להבטיח שכל הפעוטות ייקלטו במסגרות איכותיות. קובעי המדיניות בתחום מייחסים חשיבות רבה למסגרות, שכן הם מכירים ביכולותן לסייע בהתמודדות עם עוני ועם אי שוויון. אולם על אף הצעדים שננקטו ליישום תפיסה זו, החברה הערבית, הזקוקה לכך יותר מכול, אינה נהנית מהם כמעט", אמרה החוקרת שביט מדהלה.
על אף הצורך, רק מיעוט מהילדים בגיל הרך בחברה הערבית משתתפים במסגרות המפוקחות, חלק גדול מהם פעוטות בסיכון
אף ש-58% מהילדים בחברה הערבית חיים במשפחות עניות, בשנת 2019 רק 18% מהילדים הערבים בגילי לידה עד שלוש השתתפו במסגרות המפוקחות והמסובסדות – שיעור נמוך לעומת החברה החרדית והחברה היהודית שאינה חרדית (39% ו-26% בהתאמה). נתון חריג נוסף בחברה הערבית הוא שחלק גדול מהילדים שכן משתתפים במסגרות המפוקחות נכנסו אליהן מתוקף חוק פעוטות בסיכון – כ-41% ברשויות ערביות לעומת 11% ברשויות יהודיות לא חרדיות ו-8% ברשויות חרדיות. הבדלים חשובים נצפו גם בסוג המסגרת המפוקחת שהילדים משתתפים בה – מעון יום או משפחתון. כמחצית (46%) מן הילדים בחברה הערבית נמצאים במסגרות מסוג משפחתונים לעומת שיעורים של כ-6% וכ-21% בחברה היהודית הלא-חרדית ובחברה החרדית, בהתאמה.
בדיקת נתוני הפרט של כלל הילדים להורים עובדים במסגרות מפוקחות (ללא ילדים המשתתפים בהן מתוקף חוק פעוטות בסיכון) מצביעה על פערים גדולים אף יותר – שיעורם של הילדים הערבים הוא כ-8% בלבד, בעוד שיעורם באוכלוסיית הגיל הרלוונטית עומד על 22%.
הפערים בין קבוצות האוכלוסייה ניכרים גם ברמות הסבסוד לילדים להורים עובדים: 89% מהילדים החרדים להורים עובדים או לומדים זכאים לדרגות סבסוד גבוהות, לעומת 54% בקרב ערבים וכ-30% בקרב יהודים לא חרדים.
חלק מן הפערים בסבסוד יכולים להיות מוסברים בעובדה שחישוב הזכאות מתבסס בעיקר על רמת ההכנסה לנפש במשק הבית, ובמשקי בית ערביים וחרדיים ההכנסה נמוכה על פי רוב. את הפער בין חרדים לערבים ניתן להסביר במספר הילדים הגדול יותר בממוצע במשפחות החרדיות. נוסף על כך, ככל שיותר ילדים מאותו משק בית רשומים למסגרות המפוקחות, כך גדל הסבסוד. בשנת הלימודים 2019/2020 עמד שיעור המשפחות החרדיות שבהן רשום יותר מילד אחד למסגרות המפוקחות על 23% – כמעט כפול מהשיעור בקרב משפחות ערביות.
מקשים על החלשים: הרשויות הערביות נתקלות בחסמים בירוקרטיים ומערכתיים להקמת מעונות יום, המשפחות מתקשות במימוש זכאותן לסבסוד ובנגישות למסגרות
במקרים רבים, תוכניות ההשקעה החברתית משרתות בפועל גם את מי שאינם נמנים עם אוכלוסיות היעד. כך גם בכל הנוגע לחינוך וטיפול בגיל הרך בישראל, כפי שניכר בפער בין שיעור הילדים במסגרות המפוקחות בחברה הערבית לשיעורם בקבוצות אוכלוסייה אחרות. יש לכך מספר הסברים אפשריים:
חסמים מערכתיים – בשנה"ל 2019/2020 מספר מעונות היום לילדים בגיל הרך להורים עובדים ביישובים הערביים היה נמוך משמעותית בהשוואה ליישובים אחרים. אמנם לרשויות הערביות ניתנת ההקצאה הגבוהה ביותר לילד עבור בניית מעונות יום לגיל הרך, אולם שיעור הביצוע בפועל הוא הנמוך ביותר – 50% בלבד (לעומת 79% ברשויות חרדיות ו-61% ברשויות יהודיות לא חרדיות).
במחקר של מרכז טאוב נמצאו גורמים שונים שיכולים להסביר את שיעורי המימוש הנמוכים של התקציב המיועד להקמת מעונות, בהם הקושי בהנפקת אישורי בנייה בשל היעדר תוכניות מתאר ומחסור בעתודות קרקע מתאימות ברשויות הערביות; עלויות הציוד למעונות שאינן כלולות בתקציב הבנייה ואשר לרשויות רבות בחברה הערבית אין יכולת לממן; קושי להתמודד עם הבירוקרטיה המורכבת כדי לזכות בתמיכה ממשלתית להקמת מעונות יום; ומחסור בכוח אדם מקצועי בתחום הגיל הרך שיוביל וילווה את תהליך התכנון וההקמה.
חסמי נגישות – שיעורי התעסוקה הנמוכים של אימהות ערביות מצמצמים מראש את הסיכוי של ילדים ערבים בגיל הרך להתקבל למסגרות מפוקחות ואת שיעור המשפחות שיכולות להיות זכאיות לסבסוד. גם חסמים פיזיים משפיעים מאוד – למשל, היעדר תשתיות תחבורה ציבורית וקשיי ניידות של האימהות המקשים להביא את הילדים למסגרות. בסקר שערך מרכז טאוב בקרב הורים לילדים בגיל הרך העידו הורים ערבים רבים שלא רשמו את ילדיהם הפעוטים למסגרת חינוכית משום שלא מצאו מסגרת מתאימה בסביבת מגוריהם. חסם נגישות נוסף הוא בירוקרטיה – מנהלות משפחתונים ומעונות יום מעידות כי חלק ניכר מזמנן מוקדש לסיוע להורים למלא את הטפסים הדרושים להרשמה ולמימוש הזכאות לסבסוד.
חסם כלכלי – גם לאחר סבסוד, עלות ההשתתפות גבוהה ביחס להכנסות המשפחה. שכרן הנמוך יחסית של אימהות רבות בחברה הערבית מונע מהן להגיע לרמת המס שתאפשר מימוש נקודות זיכוי במס המיועדות להקטנת עלות מעונות היום. כך, כמעט שני שלישים מהנשים הערביות העובדות אינן זכאיות להטבה. נוסף על כך, הורים רבים בחברה הערבית מעדיפים לרשום את ילדיהם למסגרות פרטיות, שעלותן נמוכה בהשוואה לחברה היהודית ונעה סביב 1,000–1,700 ש"ח לחודש ליום מלא – תעריף הנמוך אף מן העלות לאחר סבסוד במעונות המפוקחים בחלק מדרגות הזכאות.
חוקרי מרכז טאוב ממליצים על חלופות מדיניות
נתוני המחקר מצביעים על התרחבות השימוש במסגרות המפוקחות לגיל הרך בחברה הערבית בעשור האחרון, אולם שיעור הילדים הערבים המשתתפים במסגרות אלו עדיין נמוך בהשוואה לקבוצות אחרות בחברה, והיעדים רחוקים מהשגה. חוקרי מרכז טאוב ממליצים על כמה חלופות מדיניות להתמודדות עם החסמים שהוצגו לעיל:
- התאמה של כללי התכנון לבינוי מעונות יום למציאות המורכבת ביישובים הערביים והגדלה של המשאבים שמקצה המדינה לשלבי התכנון והאישור.
- הוספת תקנים וגיוס והכשרה של אנשי מקצוע בתחום פיתוח מערך הגיל הרך לרשויות המקומיות הערביות. מוצע להפעיל תוכנית הכשרה ייעודית ואף לממן את המשרות ביישובים הערביים. התוכנית יכולה להיות מיזם ממשלתי בשיתוף גורמים מהחברה האזרחית. העלות המוערכת של צעד זה היא כ-15 מיליון ש"ח בשנה.
- בחינה מחודשת של התניית הסבסוד בתעסוקת האם. הענקת סבסוד ללא תלות בתעסוקת האם תרחיב את הנגישות לשימוש במסגרות המפוקחות ועשויה אף לעודד השתתפותן של נשים ערביות בשוק העבודה, כפי שנצפה בעבר עם החלת חוק חינוך חינם מגיל 3.
- בחינה ושיפור של תהליך הרישום למסגרות ומימוש הזכאות, שכיום כרוך במילוי טפסים רבים ונדרש להשלימו בפרק זמן מוגבל ובאופן מקוון בלבד, ואף ללא הנגשה מלאה של המידע בשפה הערבית. העלות של צעד זה למדינה היא זניחה.
- פיתוח מערך תחבורה ציבורית גמיש, לרבות שימוש באוטובוסים קטנים שיוכלו לעבור ברחובות צרים, לצד הרחבת פריסתן של המסגרות המפוקחות ביישובים הערביים.
- הגדלת היקף הסבסוד למסגרות לגיל הרך, כך שעלות ההשתתפות בהן לא תעלה על 1,000 ש"ח, בעלות משוערת של כ-4.5 מיליארד ש"ח בשנה.
- מתן אפשרות ליום קצר במסגרות המפוקחות, שיתאים לצורכי האימהות הערביות.
- שינוי אופן הענקת הטבת המס להורים לילדים בגיל הרך, כך שהסכום שאינו מנוצל ישמש להגדלת הסבסוד הישיר של שכר הלימוד לילדים לאימהות עובדות שאינן מגיעות למדרגת המס הראשונה לצורך זכאות. העלות המוערכת של צעד זה נעה בין 151 ל-314 מיליון ש"ח בשנה.
- הטבות מס למעסיקים שיממנו לעובדיהם (באופן חלקי או מלא) שירותי טיפול לילדים בגיל הרך במסגרות בפיקוח, כפי שמקובל במדינות מסוימות, דבר שעשוי לעודד השתתפות של נשים בשוק העבודה. הירידה הצפויה בהכנסות המדינה בגין הטבת המס למעסיקים עשויה להתמתן בעקבות העלייה הצפויה בשיעורי ההשתתפות של נשים בכוח העבודה.
"המאמץ הממשלתי להרחיב את השימוש במסגרות המפוקחות לגיל הרך בחברה הערבית הניב תוצאות מאכזבות, ויותר מ-80% מהילדים בגיל הרך ביישובים הערביים אינם שוהים בהן, על אף תחולת העוני הגבוהה בקרבם. במחקר של מרכז טאוב הצגנו את הפערים ואת החסמים הגורמים להם, ואנו מקווים שהממשלה תאמץ לפחות כמה מחלופות המדיניות שהצענו", אמר החוקר ד"ר לביב שאמי.
נשיא מרכז טאוב, פרופ' אבי וייס, הוסיף: "מרכז טאוב מוביל זה כמה שנים את המחקר בתחום הגיל הרך בישראל, וככל שמצטברים הנתונים הולך ומתברר כמה השקעה דרושה בקבוצת גיל זו בישראל, מדינה ברוכת ילדים, אשר רבים מהם חיים בעוני. השקעה בגיל הרך כיום היא המפתח לצמיחה כלכלית בעשורים הבאים".
השתתפות במסגרות חינוך בגילי לידה עד שלוש והשפעתה על הישגים לימודיים בכיתה ד'
הנתונים הקיימים על מסגרות לגילאי לידה עד שלוש מעידים על איכותן הנמוכה בממוצע. בישראל, שיעורי ההשתתפות בגילים אלו במסגרות חינוך וטיפול הם מן הגבוהים בעולם. רק כרבע מכלל הילדים בגילים אלו משתתפים במסגרות חינוך מפוקחות, כגון אלה המנוהלות על ידי ויצ"ו, אמונה וכד', אך רוב הילדים עד גיל שלוש משתתפים במסגרות שאינן מפוקחות, אשר אין לגביהן נתונים מייצגים או מקיפים. מחקר טאלי"ס, שהשווה את מדדי האיכות של מסגרות מפוקחות בישראל למדדים בכמה מדינות אחרות, מעיד על איכותן הירודה – למשל השכלת המטפלות וצפיפות הילדים בכיתות, כפי שעולה מבדיקה של משרד הרווחה והביטחון החברתי. יתר על כן, הפיקוח הממשלתי שהיה נהוג עד לאחרונה על מסגרות החינוך לילדים עד גיל שלוש לא כלל פיקוח פדגוגי, ולא היו סטנדרטים אחידים לתוכניות הלימוד במסגרות האלה.
במחקר של מרכז טאוב בדקו החוקרים אם ההשתתפות במסגרות לגיל הרך בגילי לידה עד שלוש תורמת להישגים הלימודיים למרות האיכות הירודה של המסגרות, אם משך ההשתתפות בהן תורם להתפתחות הקוגניטיבית המתבטאת בהישגים לימודיים, ואם יש הבדלים בין יהודים לערבים ובין שכבות חברתיות שונות. החוקרים השתמשו בנתוני מבחן PIRLS משנת 2016 (האחרון שנערך בישראל), שבחן את הישגי הקריאה של תלמידי כיתה ד' וכלל גם שאלונים שמילאו התלמידים וההורים על הסביבה הביתית. במבחן השתתפו מעל 3,000 תלמידים שנולדו בישראל מ-159 בתי ספר.
שיעור ההשתתפות של ילדים יהודים עד גיל שלוש במסגרות כמעט כפול מזה של ילדים ערבים
מהמחקר עולה כי בעוד שיעורי ההשתתפות של יהודים וערבים במסגרות לבני 3–6 דומים למדי (98% ו-96%, בהתאמה), בגילי לידה עד שלוש ההבדל משמעותי: 90% לעומת 46%, בהתאמה. נוסף על כך, שיעורי ההשתתפות במסגרות לגילאי לידה עד שלוש גבוהים לאין ערוך בקרב ילדים ממעמדות חברתיים גבוהים יחסית (כפי שהדבר נמדד על ידי השכלת האם ומשלח יד האב), בעוד שבמסגרות לבני 3–6 אין הבדלים מעמדיים בשיעורי ההשתתפות.
ההשתתפות במסגרות לגילאי לידה עד שלוש, על אף איכותן הנמוכה, אינה פוגעת בהישגי הילדים בעתיד אך גם אינה תורמת להם
במחקר של מרכז טאוב נעשה פיקוח על מאפייני הילדים – גיל ומגדר, ומאפייני ההורים – השכלת האם ומשלח יד האב כאינדיקציה למעמד חברתי-כלכלי. הנתונים מצביעים על הבדל ניכר בממוצעי הציונים במבחן PIRLS בין יהודים לערבים, שאת חלקם ניתן להסביר כנראה ברקע החברתי-כלכלי: שיעור האימהות בעלות השכלה אקדמית בקרב יהודים כמעט כפול משיעורן בקרב ערבים, וכך גם שיעור האבות היהודים שמשלח היד שלהם חופשי או ניהולי.
בקרב ערבים, שיעור הילדים לאימהות עם השכלה אקדמית שהשתתפו במסגרות לגילאי לידה עד שלוש כמעט כפול משיעור הילדים לאימהות ללא השכלה אקדמית (67% לעומת 36%, בהתאמה), בעוד בקרב יהודים ההבדל קטן (93% ו-88%, בהתאמה). לא נמצאה השפעה דומה של השכלת האם על שיעורי ההשתתפות במסגרות בגילי 3–6, בשני המגזרים.
מהמחקר עולה שלאחר פיקוח על מאפייני הילדים וההורים, התרומה של השתתפות במסגרות בגילי לידה עד שלוש להישגי הקריאה בכיתה ד' אינה מובהקת. זאת בניגוד לקשר החיובי בין השתתפות במסגרות בגילי 3–6 להישגים לימודיים עתידיים.
"עד כה נבדק הקשר בין השתתפות במסגרות לגיל הרך לבין הישגים לימודיים בקרב בני 3–6, אך לא נעשתה בדיקה דומה בקרב גילאי לידה עד שלוש, תקופת החיים המשמעותית ביותר להתפתחות הילד. במחקר זה ביקשנו לשפוך אור על הקשר הזה בקבוצת גיל זו, ומצאנו שההשתתפות במסגרות אינה תורמת להישגי הקריאה בקרבם, אך גם אינה פוגעת בהם. ייתכן שההסבר לכך טמון באיכות הנמוכה של המסגרות כיום, שכן, אילו איכותן הייתה גבוהה היינו מצפים לראות שהשתתפות בהן תורמת להישגי הקריאה כפי שעולה ממחקרים רבים. ממצא זה חשוב לאור ריבוי הילדים בגיל הרך בישראל ושיעורי ההשתתפות הגבוהים שלהם במסגרות", אמר החוקר חי וקנין. "אני מקווה שהחלת חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות והתקנות הנלוות לו, שאושרו לאחרונה בכנסת, על כלל מסגרות החינוך לגילאי לידה עד שלוש תביא לשיפור איכות המסגרות ותתרום בכך, בין השאר, לקידום ההישגים העתידיים של הילדים".
מרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית בישראל הוא מוסד מחקר עצמאי ובלתי מפלגתי העוסק בנושאי כלכלה וחברה. המרכז מספק לקובעי המדיניות ולציבור מחקרים ונתונים בכמה מהסוגיות החשובות ביותר שישראל מתמודדת עימן בתחומי החינוך, הבריאות, הרווחה, שוק העבודה והמדיניות הכלכלית, כדי להשפיע על תהליכי קבלת ההחלטות בישראל ולשפר את רווחת כל תושבי המדינה.