מבין התחומים העיקריים בתקציב משרד חינוך, תקציב החינוך המיוחד גדל בקצב המהיר ביותר בשנים האחרונות. בעוד שבין השנים 2005 ו-2019 גדל התקציב הריאלי של משרד החינוך ב-94%, תקציב החינוך המיוחד גדל ב-267%. חלקו של תקציב החינוך המיוחד מכלל התקציב של משרד החינוך עלה מ-7% ל-13%, בעוד חלקם של התלמידים עם צרכים מיוחדים עלה מ-6.5% ל-11%. מחקר חדש של מרכז טאוב שערך נחום בלס, חוקר ראשי וראש תוכנית מדיניות החינוך במרכז, בוחן את התפתחות תקציב החינוך המיוחד ואת חלוקת התקציב בין המסגרות השונות של החינוך המיוחד. מתוך ממצאי המחקר: בשנת 2005 עמד מספר התלמידים עם צרכים מיוחדים על 111,515 ובשנת 2019 האמיר מספרם ל-248,488. כ-40% מהתלמידים בחינוך המיוחד אינם משולבים במסגרות החינוך הרגילות ומקבלים כ-60% מתקציב החינוך המיוחד. תלמידים עם לקות דומה ורמת תפקוד דומה מתוקצבים באופן שונה, כתלות במסגרת החינוך שבה הם לומדים. על פי ממצאי המחקר, טרם יושמו ההמלצות, התפיסות והעקרונות המנחים של ועדת דורנר (2009), העומדים בבסיס תיקון מס' 11 לחוק החינוך המיוחד.
נחום בלס, ראש תוכנית מדיניות החינוך במרכז טאוב, מציג במחקר זה את הגורמים המשפיעים על גודל התקציב של החינוך המיוחד ומציע אפשרויות לשינוי בעקרונות התקצוב אשר עשויות להאט את הגידול בתקציב ולחלק אותו באופן שוויוני וצודק יותר. לדברי בלס, במחצית השנייה של המאה העשרים חלו במדינות רבות בעולם שתי התפתחויות דרמטיות בתחום החינוך המיוחד: האחת היא גידול ניכר במספר התלמידים המאובחנים כתלמידים עם צרכים מיוחדים; והשנייה התגברות המודעות לחשיבות ולצורך, החינוכי והחברתי כאחד, של שילוב תלמידים עם צרכים מיוחדים – שבעבר היה נהוג לבודדם במערכות חינוך נפרדות – במערכת החינוך הרגיל. "עם זאת", הוא מוסיף, "בישראל, על אף ההכרה בחשיבות השילוב, הביצוע עודנו לוקה בחסר".
הגורמים העיקריים המשפיעים על גודל התקציב בחינוך המיוחד
הגידול במספר תלמידי החינוך המיוחד, המהיר פי ארבעה מהגידול במספר התלמידים הכללי
מספרם הכולל של התלמידים המוגדרים "עם צרכים מיוחדים" במערכת החינוך הוא הגורם בעל ההשפעה הגדולה ביותר על היקף תקציב החינוך המיוחד. בין השנים 2005 ו-2019 גדל מספר התלמידים הכולל במערכת החינוך בישראל ב-29%, בעוד מספר תלמידי החינוך המיוחד עלה ב-122% – פי ארבעה. לשם השוואה, בארצות הברית בשנים 2010–2018 גדל מספר תלמידי החינוך המיוחד ב-7% בלבד, ושיעורם מכלל התלמידים ירד מ-13.7% ל-13.2%. בישראל באותן השנים גדל מספרם של תלמידי החינוך המיוחד ביותר מ-50% ושיעורם מכלל התלמידים עלה מ-8.3% ל-10.4%.
תלמידים עם לקות דומה ורמת תפקוד דומה מתוקצבים באופן שונה – כתלות במסגרת שבה הם לומדים
התקצוב לתלמיד עם צרכים מיוחדים גבוה יותר כאשר הוא לומד בבית ספר או בכיתה לחינוך מיוחד מאשר בחינוך הרגיל. הדבר נכון ומוצדק כאשר מדובר בצרכים שונים, אך לא כשמדובר בתלמידים עם אותה לקות ואותה רמת תפקוד. בשנים 2005–2019 שולבו כ-60% מתלמידי החינוך המיוחד במסגרות רגילות וכ-40% למדו במסגרות נפרדות לחינוך מיוחד. אף על פי כן, כ-60% מתקציב החינוך המיוחד מופנה לתלמידים במסגרות הנפרדות ואילו כ-40% מהתקציב מוקצה לתלמידים עם צרכים מיוחדים המשולבים בבתי הספר הרגילים. התוצאה היא שתלמיד עם צרכים מיוחדים הלומד במסגרת נפרדת מקבל פי 2.25 מתלמיד המשולב במסגרת רגילה.
עלייה גדולה במספר התלמידים עם לקויות המחייבות תקצוב גבוה (במיוחד אוטיזם והפרעות התנהגות)
ממצאי המחקר מצביעים על כך שגם הרכב אוכלוסיית התלמידים מבחינת סוגי הלקויות השתנה. בין השנים 2005 ו-2020 גדלה אוכלוסיית התלמידים עם צרכים מיוחדים פי 2.26, ומספר התלמידים עם אוטיזם ועם הפרעות התנהגותיות או רגשיות קשות גדל פי 7.63 ופי 5.62, בהתאמה. לקויות אלו מתוקצבות בסכומים גדולים במיוחד בשל ההבדל בצרכים של התלמידים. לעומת זאת, חלה ירידה במספרם של התלמידים עם לקויות למידה, שעלות הטיפול בהן נמוכה יותר. בשל העבודה שכל לקות מתוקצבת אחרת, לכל שינוי במשקלן של הלקויות אצל כלל תלמידי החינוך המיוחד יש משמעות תקציבית גדולה.
היעדר כלים מקצועיים ואמינים לאבחון רמת התפקוד של התלמיד עם הצרכים המיוחדים
בלס סבור שאין כיום במערכת החינוך כלי אמין המאפשר לסווג את התלמידים בכל סוג של לקות על פי יכולתם התפקודית. ממצאי המחקר מראים שעל פי שאלון ראמ"ה, שיעור התלמידים ברמות התפקוד הגבוהות גדול בהרבה לעומת השיעור שקבעו ועדות האפיון והזכאות. בלס מוסיף כי "לטובת יישום התפיסה העומדת בבסיס תיקון מס' 11 לחוק החינוך המיוחד נדרש כלי אובייקטיבי לאבחון אחיד, מקצועי ואמין לקביעת רמת התפקוד".
40% מתקציב ההסעות של משרד החינוך מוקדש להסעת תלמידים עם צרכים מיוחדים
עלויות ההסעה הן מרכיב חשוב בתקציב החינוך המיוחד, בייחוד ההסעות לבתי הספר לחינוך מיוחד. בתקציב 2019 עמד סעיף ההסעות של משרד החינוך על 1.29 מיליארד ש"ח, ולמעלה מ-40% ממנו הוקדש להסעת תלמידים עם צרכים מיוחדים. רבים מתלמידי החינוך המיוחד אינם לומדים בבית ספר קרוב למקום מגוריהם; הזכאות המובטחת להסעה ללא תלות במרחק מאפשרת להורים יותר חופש בבחירת מסגרת החינוך עבור ילדיהם, אך לזכאות זו יש השפעה רבה על התקציב.
נוסף על כך קיימים פערים בתקצוב על פי ההגדרה המשפטית של המוסד החינוכי. תלמיד עם צרכים מיוחדים הלומד בבית ספר מוכר שאינו רשמי מתוקצב ברמה נמוכה משמעותית מבית ספר רשמי – כשני שלישים מהתקציב המוקצה לתלמיד בבית ספר רשמי.
בלס טוען כי יישום מלא של שלוש ההמלצות המרכזיות של ועדת דורנר – מתן זכות להורים לילד עם צרכים מיוחדים לבחור עבורו את סוג המסגרת החינוכית, תקצוב על פי רמת התפקוד ולא על פי מוגבלות בלבד, והצמדת התקצוב לילד ולא למסגרת שבה הוא לומד – הוא נכון מבחינה חינוכית וחברתית, ויכול להביא לחיסכון תקציבי ניכר. להערכתו, על מנת להגשים את המטרות החינוכיות והחברתיות שעמדו בבסיס המלצות ועדת דורנר והמטרות המוצהרות של משרד החינוך וגורמים ציבוריים אחרים יש לדבוק בהמלצות כלשונן ולפעול בנחישות ליישומן.
פרופ' אבי וייס, נשיא מרכז טאוב, אמר: "ככל הנראה, מלבד הגידול המשמעותי במספר התלמידים עם צרכים מיוחדים בשל סיבות אלו ואחרות, נעשה גם שימוש יתר במסגרות יקרות – בתי ספר נפרדים וכיתות נפרדות – במקום לשלב את התלמידים בכיתות רגילות. כדי לייעל את מערכת החינוך המיוחד בפרט ואת מערכת החינוך בכלל חשוב לקבוע קריטריונים שקופים ושוויוניים יותר וליישם אותם בנחישות ובעקביות".
מרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית בישראל הוא מוסד מחקר עצמאי ובלתי מפלגתי העוסק בנושאי כלכלה וחברה. המרכז מספק לקובעי המדיניות ולציבור מחקרים ונתונים בכמה מהסוגיות החשובות ביותר שישראל מתמודדת עימן בתחומי החינוך, הבריאות, הרווחה, שוק העבודה והמדיניות הכלכלית, כדי להשפיע על תהליכי קבלת ההחלטות בישראל ולשפר את רווחת כל תושבי המדינה.