אפליה מתקנת בפעולה: מימון תקציב החינוך ברשויות המקומיות ובמשרד החינוך

תקציב החינוך בישראל מתחלק בין הממשלה, הרשויות המקומיות, משקי הבית ועמותות העוסקות בחינוך. מרבית התקציב מגיע ממשרד החינוך, המעניק עדיפות – לפחות במוצהר – לפעולות אפליה מתקנת. עם זאת, התקציב המגיע משאר המקורות עשוי לתרום למאמצי האפליה המתקנת או  להחליש אותם.

מחקר שערך לאחרונה נחום בלס, חוקר ראשי במרכז טאוב, עם נעם זוסמן ושי צור ממחלקת המחקר של בנק ישראל, בוחן את השפעת תקציב החינוך של הרשויות המקומיות על מאמצי האפליה המתקנת של משרד החינוך על ידי מבט מקרוב על תקצוב בתי הספר היסודיים הממלכתיים בשנות הלימודים תשס"א עד תשס"ט (2009–2001). המחקר מודד את התקציב שמקצה כל גורם, ובפרט  הרשויות המקומיות ומשרד החינוך, על ידי השוואת מספר שעות העבודה השבועיות למורה שכל מקור מממן.[1]

בין השנים תשס"א לתשס"ט, רק כ-11 אחוז מכלל שעות העבודה השבועיות של המורים בישראל (6 שעות שבועיות לכיתה) מומנו על ידי מקורות שאינם משרד החינוך. מתוך אותן שעות  3.3 שעות שבועיות מומנו מכספי עמותות, כ-0.9 שעות מתשלומי ההורים, והרשויות המקומיות מימנו כשעתיים.

אף שגורמים אלו תורמים לתקציב חלק קטן בלבד בהשוואה למשרד החינוך, העובדה כי התקציב מגיע מהרבה מקורות שונים עלולה לצמצם את השפעת מדיניות האפליה המתקנת של משרד החינוך.

כפי שניתן לראות בתרשים להלן, כאשר מפרידים את תקציב משרד החינוך מיתר הגורמים המממנים מדיניות האפליה המתקנת ניכרת למדי, הן ברשויות מקומיות באשכול חברתי-כלכלי גבוה והן בכאלה באשכול נמוך. ברשויות מקומיות מאשכול חברתי-כלכלי בינוני או נמוך, משרד החינוך מקצה כספים רבים יותר לבתי ספר בדירוג חברתי-כלכלי נמוך בהשוואה למוסדות בדירוג חברתי-כלכלי בינוני. בדומה לכך, המשרד מקצה מימון רב יותר לבתי ספר בדירוג חברתי-כלכלי בינוני בהשוואה לבתי ספר בדירוג חברתי-כלכלי גבוה.

גם ברשויות אמידות יותר, שבחלקן אין בתי ספר בדירוג חברתי-כלכלי נמוך, מעניק משרד החינוך מימון רב יותר לבתי ספר המדורגים במעמד חברתי-כלכלי בינוני בהשוואה לכאלה  בדירוג גבוה.

כפי שניכר בתרשים, משרד החינוך מקצה את אותו מספר שעות שבועיות לכיתה לבתי ספר בדירוג חברתי-כלכלי דומה, בין שהם משתייכים לרשות מקומית מאשכול חברתי-כלכלי נמוך ובין שהם מצויים ברשות מאשכול גבוה.

הפרדה בין המימון של משרד החינוך לתקציב שמקצות הרשויות המקומיות (המוצג בתרשים הבא) מראה בבירור כי לתקציב הרשויות המקומיות שתי השפעות עיקריות על האפליה המתקנת.

מצד אחד, ברשויות מקומיות מאשכול חברתי-כלכלי גבוה, המימון לתחום החינוך גבוה בהרבה מהמימון שמקצות רשויות מקומיות מאשכול בינוני או נמוך. בעוד שממוצע מימון הרשויות המקומיות עומד על 4 אחוזים מכלל שעות העבודה באופן כללי, הרשויות המקומיות האמידות יותר מממנות כ-10 אחוזים משעות העבודה – בניגוד ל-2 אחוזים ברשויות המקומיות החלשות יותר. כאשר רשויות מקומיות חזקות יותר מקצות משאבים רבים יותר לחינוך בתחום השיפוט שלהן בהשוואה לרשויות מקומיות חלשות יותר, הדבר מפחית את השפעת מדיניות האפליה המתקנת של הממשלה.

מצד אחר, התרשים מראה גם כי רשויות מקומיות באשכול חברתי-כלכלי גבוה יותר נוקטות בעצמן אפליה מתקנת בתחום השיפוט שלהן, ומשקיעות יותר בבתי ספר בדירוג חברתי-כלכלי  בינוני בהשוואה למוסדות בדירוג חברתי-כלכלי גבוה. אלא  שהחוקרים גילו כי האפליה המתקנת המיושמת ברשויות המקומיות נרחבת פחות מזו שנוקט משרד החינוך. לדוגמה, רשויות מקומיות חזקות יותר מקצות בממוצע 4 שעות עבודה שבועיות נוספות לכיתות בבתי ספר בדירוג חברתי-כלכלי בינוני בהשוואה לאלה בדירוג גבוה, ואילו שמשרד החינוך מקצה 8 שעות נוספות לבתי ספר בדירוג בינוני.

עוד מצא המחקר כי למקורות המימון האחרים (עמותות והורי התלמידים) יש השפעות מנוגדת זו לזו על מדיניות האפליה המתקנת, כפי שניתן לראות בתרשים השלישי. בעוד שעמותות נוקטות בעמדה ברורה בנושא האפליה המתקנת – העדפת אוכלוסיות חלשות יותר – הרי שתרומתם הכספית של ההורים ניכרת בעיקר בבתי ספר שלאוכלוסיית התלמידים בהם יש אמצעים כלכליים רבים יותר.

המחקר מעריך את השפעותיהם של מקורות המימון השונים על היקף האפליה המתקנת במערכת החינוך. אם מביאים בחשבון רק את תקציב משרד החינוך, הרי שתלמידים מרקע חברתי-כלכלי נמוך היו זוכים למימון הגבוה ב-32 אחוז ביחס לתלמידים מרקע חברתי-כלכלי  גבוה. לאחר שמביאים בחשבון גם את תקציב הרשויות המקומיות, אך ללא מימון העמותות וההורים, יורד היקף האפליה המתקנת מ-32 ל-27 אחוז. כאשר מביאים בחשבון את ההשפעה נטו של המימון מכלל המקורות, היתרון שלו זוכים תלמידים מרקע חברתי-כלכלי נמוך על 29 אחוז.

לסיכום, מסקנת המחקר היא כי תקצוב החינוך של הרשויות המקומיות ומקורות אחרים מפחית את השפעת מדיניות האפליה המתקנת של הממשלה, אך רק במידה מעטה.

[1] חלקן של שעות ההוראה השבועיות עומד על  75% עד 80% מהתקציב הכולל המוקצה לבתי ספר יסודיים בישראל.