גז טבעי הוליד דיון טבעי

ישראל נחשבה בעבר הלא-רחוק למדינה דלת משאבי טבע, וכישורי התושבים היוו המשאב היחיד שניתן היה לבנות עליו. לפיכך, המדיניות הציבורית וחקר המדיניות בתחום אוצרות הטבע נותרו בלתי מפותחים. תפיסה זאת נדרשה לשינוי דרמטי כאשר המדינה התבשרה בשנה האחרונה על גילויַן של עתודות משמעותיות של גז טבעי בקידוחים התת-ימיים תמר ולוויתן בסמוך לחופי חיפה. התיזמון של גילויים אלו בישראל מבורך במיוחד לאור ההפרעה באספקת גז טבעי ממצרים עקב השינויים הפוליטיים המתהווים שם.

קובעי המדיניות נדרשו לפעול במהירות, כדי לגבש מדיניות שתדאג לחלוקה הוגנת של הרווחים מהקידוחים הקיימים בין המדינה ובין היזמים, ותבטיח בעתיד תשואה הוגנת למדינה על משאבי הטבע שלה לצד תמריץ מספיק לעידוד יזמים לפתח משאבים נוספים.

הממשלה מינתה ועדה ציבורית, בראשות הכלכלן פרופ’ איתן ששינסקי מהאוניברסיטה העברית, מומחה למימון ציבורי, ועמו מונו כחברים כלכלנים, משפטנים ומומחים בתחומי התשתיות. הוועדה התבקשה לבחון את הנושא ולגבש המלצות בעניין מדיניות המיסוי, התמלוגים והאגרות בנוגע לחיפושים ולתגליות הגז הטבעי ובנוגע לגילויים עתידיים. הוועדה פרסמה את המלצותיה בסוף 2010, והן אומצו במלואן על-ידי הממשלה, שהגישה אותן לאישורה של הכנסת.

שיטת המיסוי שהייתה נהוגה בישראל בתחום זה גובשה בראשית שנות החמישים והיא הוחלה בפועל בעיקר על שדה הנפט הזעיר “חלץ” בנגב, ועל שדה הגז מארי B, שהתגלה בסמוך לחופי אשקלון. גילויים אלו הוסדרו מבחינת המיסוי באמצעות מס חברות רגיל ושיעור תמלוגים בגובה של 12.5 אחוז משווי הייצור במקום ההפקה (לגבי גז טבעי ערך זה נמוך מערך השוק). לפי הנוסחה שנהגה עד כה, מס החברות הוחל רק אחרי “ניכוי אזילה”, אשר קיזז את הירידה בערך המלאי של המשאב.

ועדת ששינסקי המליצה לבטל את “ניכוי האזילה”, אשר איננו מקובל במדינות אחרות והוא נמצא על-ידה בלתי מוצדק לאור העובדה שהמאגרים שייכים למדינה ריבונית ולא לחברות פרטיות. בנוסף לכך, הוועדה המליצה להנהיג היטל חדש על רווחי נפט וגז מהסוג הקיים במדינות רבות עתירות באוצרות טבע. ההיטל המוצע יחול רק על הכנסות העודפות על מכפיל מסוים של כלל הוצאות הייצור, כולל הוצאות חיפוש וקידוח. ההיטל ייכנס לתוקף כאשר ההכנסות יעלו על מכפיל של 1.5 מההוצאות המצטברות ויוטל עליהן היטל בשיעור של 20 אחוז. ככל שההכנסות העודפות יגדלו, ההיטל יגדל באופן פרוגרסיבי ויגיע לשיא של 50 אחוז על ההכנסות שיעברו את הרף העליון של מכפיל של 2.3 של ההוצאות.

הוועדה המליצה להחיל את ההיטל האמור גם על קידוחים קיימים, למרות שהחיפוש שלהם החל תחת שיטת המיסוי הקיימת, מה שעורר דיון ציבורי ער. יש הטוענים כי מדובר בהטלת מס באופן רטרואקטיבי וכי יש בכך מעין הפרה של ההסכם עם היזמים. אחרים טוענים כי שינוי כזה במדיניות המיסוי איננו שונה משינויים שגרתיים אחרים, דוגמת שינוי בשיעור מס החברות, ואינו פוגע בקיום מלא של ההסכם עם היזמים הפועלים בשטח. הוועדה קיבלה חוות דעת משפטית רשמית שאישרה שאין כל פגם משפטי בשינוי המוצע על-ידה, ושאין בו כדי להוות מיסוי רטרואקטיבי או שינוי של כללי הרישיון אשר סוכמו.

עם זאת, הוועדה המליצה על נוסח מקל יותר לגבי קידוחים המתקרבים לשלב ההפקה. לגבי קידוחים אשר יתחילו בהפקה לפני 2014, ההיטל יחול רק ברף הכנסות הגבוה ב-50 נקודות אחוז מזה שנקבע בחוק; כלומר, ההיטל יתחיל על הכנסות של פי 2 מן ההוצאות (במקום פי 1.5, כאמור) ויגיע לשיא רק במכפיל של 2.8 (במקום 2.3). הקלה זאת נועדה להתחשב בציפיות הראשוניות שהיו ליזמים וכן לעודד פיתוח מהיר של המשאבים.

מכלול ההיטלים המוצע על-ידי הוועדה מבטיח למדינה הכנסה משמעותית ממשאבי הגז הטבעי המתגלים. ההיטל החדש יבטיח בעתיד תגמול מעבר לתגמול הקיים של 12.5 אחוז ומעבר למס החברות, וכן עשוי להתווסף מס ערך מוסף על הגז שיימכר בארץ. עם זאת, תגליות הגז מעוררות שאלות מדיניות רבות גם מעבר למדיניות המיסוי, שיחייבו בשנים הבאות התמודדות נוספת של חוקרי וקובעי המדיניות, שאלות כגון:

1. מהו השימוש הטוב ביותר של המדינה בהכנסות הצפויות לה מרווחי הנפט והגז? האם על ישראל ללכת בעקבות נורווגיה, לדוגמא, המפקידה את רווחי הנפט שלה ב”קרן נפט” מיוחדת המיועדת לצרכים עתידיים ספציפיים ואיננה עושה בהם שימוש לצריכה השוטפת? מספר הצעות ברוח זו כבר הועלו לסדר היום הציבורי.
2. מהן ההשלכות המאקרו-כלכליות? השפעה כלכלית אפשרית היא שכמויות גדולות של אנרגיה מקומית, ובעיקר גז טבעי שקשה יחסית לייצוא, יגנו במידת מה על המשק הישראלי בפני תנודות בכלכלה הגלובלית. תיתכן גם תוצאה בעייתית: יצוא בהיקף נרחב של הגז עשוי להעלות את ערכו של השקל, ולפגוע בייצוא של חברות עסקיות אחרות (תסמונת המכונה לפעמים “המחלה ההולנדית”). עם זאת, הקמת קרן כמו “קרן הנפט” של נורווגיה מסוגלת להקטין אפקט כזה: אם רווחי הנפט במטבע חוץ יהיו מושקעים באפיקים שונים במטבע חוץ גם הם, הדבר יגביל את ההשפעה על ערך השקל.
3. משאבי אנרגיה הינם גם בעלי חשיבות אסטרטגית ולא רק כלכלית. הם יכולים להקנות לישראל מידה של עצמאות באנרגיה, שניתן לתרגם אותה לעצמאות מדינית גדולה יותר. ההפסקה בזרימת הגז ממצרים עקב ההפיכה הפוליטית שהייתה שם ממחישה את החשיבות של ממד זה.