הוצאות ציבוריות: תמונת העדיפויות הלאומיות של ישראל

מדוע שיעורי העוני ואי-השוויון בישראל כה גבוהים ומה גרם לעלייתם במהלך העשורים האחרונים? איך קרה שלמרות קיומן של קבוצות באוכלוסייה, המייצרות וממציאות ברמה של מעטפת הידע האנושית, פריון העבודה בישראל וכן קצב הצמיחה הכלכלית שלה הולכים ונסוגים בהתמדה ממדינות ה-G7, המובילות את העולם המערבי? האם תקציב הביטחון בישראל היה כה גדול, שההוצאה הציבורית האזרחית פשוט לא הספיקה במהלך השנים, כדי להתמודד עם בעיותיה המרכזיות של המדינה בתחום החברתי והכלכלי: בחינוך, בתעסוקה, בבריאות וברווחה?  הפרק שעוסק בתקציב המדינה בדו”ח מצב המדינה: חברה, כלכלה ומדיניות 2009 עוסק בשאלות אלה.  חלקים מעיקרי הדברים מאותו פרק מובאים כאן.

מתוך 11 השנים, שבין מלחמת יום הכיפורים ב-1973 ובין שנת השיא של האינפלציה ב-1984 (בה הגיע שיעור האינפלציה ל-445 אחוז בשנה), בשבע מתוכן ההוצאה הציבורית של ישראל עלתה על 70 אחוז מהתוצר המקומי הגולמי (התמ”ג) של המדינה. לאחר החלת תכנית הייצוב להורדת האינפלציה, ההוצאה הציבורית בישראל ירדה לממוצע של 53.4 אחוז במהלך שני עשורים, מ-1985 ועד 2004. מדובר בהוצאה ציבורית גבוהה למדי ביחס למדינות מערביות אחרות, אם כי התחושה הרווחת אצל רבים הייתה שעל אף שההוצאה גבוהה יותר בישראל, ההוצאה האזרחית שנותרה לאחר הפחתת ההוצאה הביטחונית היא בכל זאת קטנה במידה ניכרת מהממוצע המערבי.

תרשים 1 משווה את ההוצאה הציבורית של ישראל לעומת מדינות ה-OECD. ההוצאה הממוצעת של 53.4 אחוזי תוצר בישראל במהלך השנים 2004-1985 אכן הייתה גבוהה מההוצאה ב-OECD של 41.3 אחוזי תוצר באותה תקופה. כמו כן, ההוצאה הממוצעת לביטחון בישראל (10.4 אחוז) הייתה גבוהה במידה ניכרת מההוצאה לביטחון ב- OECD(2.8 אחוזים). אך לאחר הפחתת ההוצאה לביטחון מההוצאה הכוללת בישראל וב-OECD, ההוצאה האזרחית בישראל (43.0 אחוזי תוצר) עדיין גבוהה ב-4.6 אחוזי תוצר מההוצאה האזרחית ב- OECD(38.4 אחוז מהתוצר).

ההפרש הזה בא לידי ביטוי בהיקף הוצאה אזרחית עודפת של ישראל לעומת ממוצע ה-OECD בשנים 2004-1985 שהסתכם ב-364 מיליארד שקלים במחירי 2008, קרוב למחצית מסך התוצר בשנת 2008 (725.1 מיליארדי שקלים). במילים אחרות, המגמות ארוכות הטווח של ישראל בעשורים האחרונים, ששיקפו צמיחה נמוכה, עוני ואי-שוויון גבוהים ביחס ל-OECD, לא נבעו מהוצאה אזרחית נמוכה לעומת ה-OECD, אלא משימוש אחר – לעומת ה-OECD – בתקציבים האזרחיים.

כתוצאה מהוצאה ציבורית גבוהה, שלא כוסתה לחלוטין על-ידי הכנסות ממסים וממקורות נוספים, נוצרו גירעונות תקציביים בכל שנה. מימון גירעונות אלה חייב לקיחת הלוואות והחזרים שנתיים לא רק של הקרן אלא גם של הריבית. תשלומי הריבית מהווים מעין “קנס” על אי-יכולתה, או אי-רצונה, של ישראל לחיות במסגרת האמצעים העומדים לרשותה. לקיחת הלוואה הינה מוצדקת כאשר מדובר בשימוש לצורך בניית תשתית שתשמש גם את הדור הבא – ולכן יש היגיון שהדור הבא גם ישתתף במימון הפרויקט.

אך כאשר מדובר בפרויקטים של תשתיות במהלך התקופה הזו, ישראל פיגרה באופן משמעותי לעומת מדינות ה-OECD. בתחום תשתית התחבורה, לדוגמא, הצפיפות שנוצרה על כבישי ישראל הגיעה לפי שלושה מממוצע ה-OECD, בזמן שבארץ היו רק כמחצית מכלי הרכב לנפש לעומת ה-OECD (בן-דוד, 2003). לקיחת הלוואות כדי לממן הוצאות שוטפות שאין להם סממנים של השקעות תשתיתיות משמעותה גלגול התשלום על מה שנהנים ממנו רק בהווה, לפתחו של הדור הבא שלא יזכה ליהנות מההוצאה, אך יצטרך לשלם על כך מכספו.

העובדה שתשלומי הריבית השנתיים של ישראל – כאחוזי תוצר – היו יותר מכפליים מממוצע ה-OECD הינה בעיה מספיק חמורה.  כאשר מתווספת לכך העובדה שתשתיות פיזיות הוזנחו בישראל במידה ניכרת במהלך שני העשורים הללו, הבעיה מחריפה עוד יותר. היקף תשלומי הריבית של ישראל ב-2008 הגיע ל-33.3 מיליארד שקלים ב-2008 (תרשים 2). לשם השוואה, כל תקציב משרד החינוך הגיע באותה שנה ל-28.6 מיליארד שקלים. למעשה, תשלומי הריבית – ה”קנס” שישראל שילמה ב-2008 על אי-יכולתה לחיות במסגרת האמצעים הכספיים שעמדו לרשותה למימון תקציביה – היו יותר מפי שניים מרמת התקציבים של כל החינוך היסודי והעל-יסודי בארץ וכמעט פי שניים מתקציב משרד הבריאות כולו. זו המשמעות המעשית של גלגול חוב לדור הבא.

עם זאת, גם אם מפחיתים את תשלומי הריבית מההוצאה הציבורית, בנוסף להפחתת הוצאות הביטחון, ההוצאה האזרחית של ישראל במהלך שני העשורים (35.6 אחוזי תוצר) הייתה כמעט זהה לזו של ה-OECD (35.4 אחוזי תוצר). כלומר, גם ללא הוצאות הביטחון והריבית, קשה לטעון שההוצאה האזרחית בישראל הייתה נמוכה מדי כדי להעניק טיפול שורש שהיה מונע מהמדינה שיעורי עוני ואי-שוויון גבוהים יותר מה-OECD ושיעורי צמיחה נמוכים יותר.

מעניין להשוות את ההוצאות הציבוריות של ישראל לא רק למדינות אחרות אלא גם לתקופות אחרות בהיסטוריה של מדינת ישראל. תרשים 3 מציג השוואה לעומת העבר, בניכוי הוצאות ביטחוניות ותשלומי ריבית. בשנות הששים, שקדמו למלחמת ששת הימים, למרות אי-ודאות קיומית בתחום הביטחוני ועשור בלבד אחרי תקופת הצנע, המדינה הייתה בתנופה של קליטת עלייה מסיבית, בניית כבישים, ערים ואוניברסיטאות מחקר – הידועים כיום כתשתיות מרכזיות להנעת צמיחה כלכלית.

זו הייתה מדינה שאופיינה על-ידי צמיחה כלכלית גבוהה יותר מכל שאר מדינות העולם, שרמות ההכנסה שלהן דומות. כמו כן, פערי ההכנסות בישראל היו נמוכים מאוד ביחס למרבית מדינות המערב. ההשקעות הללו בתשתיות נעשו בישראל, כאשר ההוצאה הציבורית (ללא הוצאות ביטחון וריבית) נטלה 20.6 אחוז מהתוצר, רק מעט יותר ממחצית ההוצאה הציבורית בשנים 2004-1985 (גם ללא הוצאות ביטחון וריבית).

ההוצאה הציבורית של ישראל ללא הוצאות ביטחון וריבית גדלה מאוד בין מלחמת ששת הימים ומלחמת יום הכיפורים. יחס ההוצאה לתוצר גדל בקרוב למחצית, מ-20.6 אחוזי תוצר לפני מלחמת ששת הימים ל-29.5 אחוזי תוצר בשנים 1972-1968. לאחר מלחמת יום הכיפורים ועד לשנת השיא של האינפלציה ותכנית הייצוב, ההוצאה הציבורית ללא ביטחון או ריבית קפצה שוב בכ-10 אחוזי תוצר והגיעה ל-39.9 אחוזי תוצר בשנים 1984-1973.

הגידול הניכר בהוצאה הציבורית האזרחית שיקף שינוי משמעותי בעדיפויות הלאומיות של ישראל. הסתיימה תקופת ההשקעות הגדולה בתשתיות מרכזיות לקידומו של משק מודרני וחל שינוי בסדרי העדיפויות: תקציבים שהיו, ותקציבים גדולים חדשים שהוספו, הופנו לכיוונים אחרים. קצב הצמיחה הכלכלית ירד באופן משמעותי.

בשנים האחרונות, לרבות בתקציב לשנים 2009 ו-2010, רמת ההוצאה הציבורית האזרחית בישראל, לאחר ניכוי הוצאות הביטחון ותשלומי הריבית, נמוכה מממוצע ה-OECD. רמת ההוצאה מחייבת על כן שימוש מושכל בחלוקת התקציבים וגם בחינה מחדש של אופן חלוקת הנטל במימון התקציב ושל מידת האכיפה של חוקי המס.

בעולם בו מתקיימת תחרות הולכת וגוברת בין מדינות, כאשר שיעורי העוני ואי-השוויון בישראל גבוהים ומגמת הצמיחה הכלכלית נמוכה ביחס למדינות מערב מובילות, לסדר העדיפויות הלאומי בחלוקת התקציב יש מקום מרכזי. הגיעה העת להתייחס לשאלה, האם תקציב המדינה מיועד בעיקר לטיפול שורש בסוגיות החברתיות והכלכליות המרכזיות, כגון בנייה וחיזוק תשתיות אנושיות ופיזיות בראייה לאומית, או האם הוא מופנה לכיוונים אחרים, לפי שיקולים מגזריים, מקומיים ואישיים. במדינה הנושאת ממילא בנטל ביטחוני כבד בהרבה מהמקובל במערב, כל הוצאה חייבת להיות מדודה ומבוססת על שיקולים ממלכתיים, המדגישים את הצורך במתן כלים ותנאים לכל אזרח לצד שימוש מושכל ברשת הביטחון החברתית, כדי למקסם את הסיוע למי שהכי זקוקים לה.