ישראל קשוחה יותר כלפי בעלי חוב שאינם מסוגלים לשלם

במחקר חדש של מרכז טאוב, העוסק בטיפול הרשויות בחייבים שאינם עומדים בתשלומי החובות שלהם, התגלו ממצאים חדשים על תפקוד מערכת האשראי הצרכני בישראל. את המחקר ערך ד”ר אשר מאיר, עמית מחקר במרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית בישראל ומרצה בכיר לכלכלה בבית הספר הגבוה לטכנולוגיה בירושלים.

ישראלים רבים מתמודדים עם הליך גבייה מפני שלא עמדו בתשלום חובותיהם. המחקר של מרכז טאוב מוצא שלאחד מתוך שבעה ישראלים בוגרים – כ-15 אחוז מהאוכלוסייה הבוגרת – יש תיק פתוח ברשות האכיפה והגבייה. לפי דוח הרשות לשנת 2012, לכ-755 אלף ישראלים יש תיק פתוח בהוצאה לפועל. אמנם חלק מן המקרים מגיעים לסיום מהיר, אך רבים נמשכים שנים רבות. ד”ר מאיר גילה שכחצי מן התיקים נותרים פתוחים ארבע שנים אחרי שנפתחו.

נוסף לריבוי הישראלים המצויים בהליכי גבייה, הסנקציות המופעלות נגד חייבים בישראל נמצאו נוקשות בקנה מידה בין-לאומי. חייבים רבים – מעל 70 אלף איש, נכון לסוף 2012 – מוכרים כ”מוגבלים באמצעים”. המשמעות היא שרשם ההוצאה לפועל הכיר בכך שבנסיבות הנוכחיות אין להם סיכוי סביר להחזיר את חובותיהם, והם נדרשים לשלם סכום חודשי שתואם את יכולתם. אך גם כאשר חייבים אלו עומדים בכל תנאי התשלום על פי חוק, מוטלות עליהם לרוב מגבלות – לרבות הגבלות על שימוש בחשבון בנק ובכרטיס אשראי, צעד שבמידה מסוימת מדיר אותם כלכלית מהשוק המודרני. סנקציה נפוצה אחרת היא עיכוב יציאה מן הארץ. המדיניות הישראלית מחמירה ביחס לנוהג באירופה ובצפון אמריקה, שם סנקציות מסוג זה מופעלות רק על חייבי דמי מזונות. בעיה נוספת היא שההתמודדות עם הסנקציות ממושכת מאוד, ובעבור חייבים רבים היא אורכת שנים ואפילו עשורים.

עוד סנקציה חריגה וחריפה יחסית המצויה בחוק בישראל היא כליאה. אם רשם ההוצאה לפועל משוכנע שהחייב מסוגל לשלם אך משתמט, החוק הישראלי מאפשר לכלוא אותו לפרק זמן קצר. עונש זה הוגבל לחובות מזונות במאי 2011, ולא מכבר הורחבה ההגבלה לשנה נוספת, אך התיקון תקף רק לשנתיים והחוק עצמו לא תוקן – והוא יתממש במלואו שוב כברירת מחדל אם ייוותר על כנו. כליאה היא עונש קשה וחריג מאוד בקנה מידה בין-לאומי. ברוב מדינות אירופה ורוב המדינות בארצות הברית לא נהוגה כליאת אזרחים בשל אי-תשלום של חובות רגילים. מומחים רבים וארגונים חברתיים שחקרו את הנושא מוצאים שהרבה מהחייבים שנידונים כ”משתמטים” למעשה מרוששים. חלקם, המבוהלים מאיום הכלא, נדחפים ללוות כסף מקרובים או מן השוק השחור, ואחרים אינם מצליחים להשיג את הכסף ונאלצים להיכלא. איום הכליאה מרחף במידה מסוימת מעל כל החייבים, שכן לגבי כל חייב עלולים הנושים לטעון שיש לו יכולת לשלם – והוא יידרש להגן על עצמו מאיום הכליאה.

עונש חמור כמאסר יכול היה להיות מוצדק לו הייתה תועלת רבה בצדו, אולם ד”ר מאיר לא מצא ראיות כלשהן לכך שמאסר חייבים מייעל את שוק האשראי וטוען שהוא אף עלול לפגוע ביעילות השוק. לדבריו, “לצד הסבל שנגרם לחייבים, הסנקציות והאיום בכליאה מובילות לצמצום הביקוש לאשראי, ועקב כך לצמצום כלל הביקוש במשק”.

ראיות לחוסר היעילות של עונש המאסר נמצאו בהתנהגות השוק לאחר שתי הקלות דרמטיות שהונהגו בעבר במדיניות מאסר חייבים: דרישה לחקירת יכולת (1993) והפסקה זמנית של פקודות המאסר (2011). על פי המחקר, אף אחת מההקלות לא לוותה בפגיעה ניכרת בשוק האשראי, למשל ירידה בזמינות האשראי, ואפילו לא בירידה בהיקף הגבייה. התרשים הראשון מראה שבשנים האחרונות היקף האשראי הצרכני ממשיך לעלות, בעת שמספר הבקשות לצווי מאסר של בעלי חוב הולך ויורד.

תחום נוסף שנבדק במחקר של מרכז טאוב הוא הליך פשיטת הרגל. על פי החוק הישראלי, הליך פשיטת רגל נועד בין היתר לאפשר התחלה חדשה לאנשים שמוצאים את עצמם ללא אפשרות להחזיר את חובות משק הבית. אך במחקר התגלה שבפועל הליך פשיטת רגל הוא מפרך וממושך ותוצאותיו אינן מובטחות. ד”ר מאיר מצא שמתוך יותר מ-50 אלף ישראלים שהוכרו בשנת 2007 כמוגבלים באמצעים, רק כמה מאות זכו בהתחלה חדשה מסוג זה עד 2012. פניות רבות לפשיטת רגל נדחות, ואלו שמתקבלות אורכות לרוב שנים רבות. נתון נוסף שהתגלה לראשונה במחקר הוא שמבין הפניות לפשיטת רגל, רק מיעוט הן עבור חובות אישיים (חוב ביתי); מדגם מייצג העלה כי רוב הפניות לפשיטת רגל, כ-55 אחוז, הן עבור חובות עסקיים (בדרך כלל בעלי עסקים קטנים ובינוניים).

טיעון רווח להצדקת סנקציות נוקשות אלו הוא שיש בהן צורך מכיוון שישראלים עושים שימוש בלתי אחראי באשראי. המחקר של ד”ר מאיר בדק טענה זו והפריך אותה. הוא מוצא כי רמת החוב של משקי בית ישראליים נמוכה במיוחד בהשוואה בין-לאומית. התרשים השני מראה שהיחס בין חובות  משקי בית ובין הכנסה פנויה בישראל נמוך יותר מאשר בכל מדינות ה-G7 (המדינות המתועשות המובילות), ועומד על פחות מחצי הרמה הממוצעת במדינות אלו. במחקר נבחנו גם מדדים שונים של החזר חובות, וגם בהם התגלה כי ישראל נמצאת בטווח המדינות הדומות לה.

בה בעת שישראל משתמשת באמצעיים פולשניים וחריגים כדי להגן על המלווים מאי-פריעת חובות, היא נמנעת משימוש באמצעי נפוץ ויעיל: דירוג אשראי צרכני. לו הייתה מתאפשרת למלווים גישה להיסטוריית האשראי של לווים פוטנציאלים דרך דירוג אשראי, היה האשראי נעשה זמין יותר לרוב הישראלים, והמעטים בעלי היסטוריית האשראי הבעייתית היו מוגנים מפני חבות יתר. אלא שבישראל חוק שירות נתוני אשראי לא הצליח לבסס שירות יעיל מסוג זה. המחקר של מרכז טאוב מצא שרק כמיליון דוחות אשראי צרכני סופקו בשנת 2012 – כמות מזערית לעומת שיעור השימוש בדירוג אשראי בארצות הברית. לדברי ד”ר מאיר, יתרון נוסף של מערכת דירוג אשראי יהיה שיפור בתחרותיות; המצב הנוכחי מעניק לבנקים מונופול על נתוני האשראי של הלקוחות שלהם, דבר שמחזק – במקום לצמצם – את הריכוזיות בשוק להלוואות.

ד”ר מאיר מסיק מהמחקר שהסנקציות המופעלות על ישראלים שאינם מסוגלים לעמוד בתשלומים שלהם אינן רק נוקשות, הן גם אינן יעילות. לדבריו יש לבטל סנקציות מרחיקות לכת על חייבים שעומדים בדרישת התשלום על פי חוק, ולקבוע בחוק את ביטול מאסר החייבים, הנמצא כעת במעמד של הוראת שעה. עוד מסקנה היא שהקריטריונים לקבלת התחלה חדשה צריכים להיות שקופים. לדעת ד”ר מאיר, השקיפות המוגברת תאפשר לחייבים הזכאים להתחלה כזו לקבל אותה ללא הלחץ ואי-הוודאות המלווים את ההליך היום. חשוב להגן על המלווים, אומר ד”ר מאיר, אבל ניתן ומומלץ לקדם מטרה זו באופן יעיל ואנושי יותר על ידי פיתוח מערכת  שיתוף נתוני אשראי צרכני.