ההוצאה לכיתה ולתלמיד במערכת החינוך היסודי

תקציר

למשרד החינוך יש שתי מטרות-על, שלעיתים עומדות בסתירה זו לזו: צמצום הפערים הלימודיים וחיזוק החינוך הציבורי. את המטרה הראשונה משיג המשרד באמצעות תקצוב דיפרנציאלי המתחשב ברקע החברתי-כלכלי של התלמידים. את המטרה השנייה הוא משיג על ידי העדפה בתקצוב של מוסדות החינוך הרשמיים על פני מוסדות החינוך המוכרים שאינם רשמיים.

היות שבתי הספר בחינוך המוכר שאינו רשמי מתאפיינים באוכלוסיית תלמידים חלשה מבחינה חברתית-כלכלית, צמצום הפערים התקציביים בין בתי ספר מוכרים שאינם רשמיים ובין בתי ספר רשמיים הוא מעין העדפה מתקנת התומכת במטרה הראשונה, אך חותרת תחת המטרה השנייה בכך שהיא מכרסמת במעמד המועדף של החינוך הרשמי.

מחקר זה בוחן את השינויים בתקצוב בחינוך היסודי בין 2014 ל-2018 ואת האופן שבו הם משפיעים על שתי מטרות-העל שהוצגו לעיל.

מערכת החינוך היסודי: מאפיינים ותקצוב

התלמידים בחינוך היסודי נחלקים לשלוש קבוצות עיקריות, הנבדלות זו מזו בעיקר במעמדן המשפטי: בתי ספר רשמיים (שבהם לומדים 74% מכלל התלמידים), בתי ספר מוכרים שאינם רשמיים, בעלי מאפיינים של חינוך פרטי (13%), ובתי ספר הנמנים עם שתי רשתות החינוך החרדי (13%). החינוך הרשמי בישראל כולל חינוך ממלכתי-יהודי, חינוך ממלכתי-דתי וחינוך ממלכתי-ערבי, שבו לומדת האוכלוסייה הערבית, הדרוזית והבדואית. המחקר  מראה כי קיימים הבדלים בשינויים בתקצוב בין מסגרות החינוך הללו.

• בחינוך הרשמי, כ-70% מהתלמידים בבתי הספר הממלכתיים משתייכים לשני החמישונים המבוססים, לעומת 61% מהתלמידים בבתי הספר הממלכתיים-דתיים ואחוז זניח בלבד מהתלמידים בחינוך הערבי הרשמי.
• מספר בתי הספר הממלכתיים היהודיים והממלכתיים-דתיים בחינוך המוכר שאינו רשמי אמנם קטן מאוד, אך התלמידים הלומדים במוסדות הללו משתייכים לחמישונים המבוססים. כמו כן, בעוד בחינוך הערבי הרשמי מספר התלמידים הלומדים בבתי ספר המשתייכים לשני החמישונים המבוססים הוא אפסי, בחינוך הערבי המוכר 22% מהתלמידים לומדים בבתי ספר בחמישון הטיפוח השני (כלומר מגיעים מרקע חברתי-כלכלי חזק יחסית).
• בחינוך הרשמי כל התלמידים במגזר הדרוזי, וכמעט כל התלמידים במגזר הבדואי, נהנים מיום לימודים ארוך, לעומת 26% מהתלמידים בחינוך הממלכתי הערבי, 15% מהתלמידים בחינוך הממלכתי היהודי, 32% מהתלמידים בממלכתי-דתי ו-27% מהתלמידים בחינוך החרדי הרשמי. תלמידים בחינוך המוכר שאינו רשמי אינם זכאים להטבה זו ממשרד החינוך (ייתכן שהם לומדים יום לימודים ארוך, אבל לא במימון משרד החינוך).
• ביותר מ-85% מבתי הספר בחינוך הערבי הרשמי יש כיתות חינוך מיוחד, בהשוואה ל-63% מבתי הספר בחינוך הממלכתי היהודי ו-56% בחינוך הממלכתי-דתי. במוסדות המוכרים כמעט אין כיתות חינוך מיוחד.

ממחקר זה עולה כי התקציב לכיתה ולתלמיד גדל ככל שהרמה החברתית-כלכלית של המוסד נמוכה יותר (ורמת הטיפוח גבוהה יותר), אם כי קיימים הבדלים בין זרמי החינוך השונים.

• ההוצאה הממוצעת לכיתה ולתלמיד בחינוך הרשמי גבוהה בהרבה מההוצאה בחינוך המוכר שאינו רשמי.
• בחינוך הרשמי, ההוצאה הממוצעת לכיתה ולתלמיד במגזר הדרוזי והבדואי היא הגבוהה ביותר, ובחינוך הממלכתי היהודי היא הנמוכה ביותר.
• בחינוך הרשמי, בתי הספר הממלכתיים-דתיים מתוקצבים ברמה הגבוהה ביותר כמעט בכל החמישונים, ואילו בתי הספר הערביים מתוקצבים ברמה הנמוכה ביותר.

השינויים במערכת החינוך היסודי בשנים 2018-2014

התפלגות התלמידים בין המגזרים, סוגי הפיקוח והמעמד המשפטי בחינוך היסודי ב-2018 לא הייתה שונה מהותית מההתפלגות ב-2014, אם כי ניתן בכל זאת להצביע על כמה שינויים, בהם שינויים בגודל הכיתה, המשפיעים על התקצוב לכיתה ולתלמיד.

• שיעור התלמידים בחינוך הממלכתי היהודי גדל בנקודת אחוז אחת, בעוד שיעור התלמידים בחינוך הממלכתי-דתי ושל שתי רשתות החינוך החרדי גדל בקצת פחות מנקודת אחוז כל אחד.
• שיעור התלמידים בחינוך הערבי ירד בכ-2.5 נקודות אחוז.
• גודל הכיתה בחינוך היסודי ירד ב-0.6 תלמידים לכיתה, אם כי ירידה זו לא הייתה אחידה בכל זרמי החינוך.
• המרוויחים העיקריים מהקטנת מספר התלמידים בכיתה היו תלמידים המשתייכים לאוכלוסיות המבוססות.
• בחינוך הממלכתי היהודי ובחינוך הממלכתי-דתי, דווקא בבתי ספר המשרתים אוכלוסיות מרקע חברתי-כלכלי חלש הכיתות גדלו. בחינוך הערבי הכיתות קטנו בכל בתי הספר, בכל הרמות החברתיות-כלכליות.

מדיניות התקצוב הדיפרנציאלי

מחקר זה בוחן את השינויים בתקצוב הדיפרנציאלי בשנים 2018-2014 בין מסגרות החינוך השונות ובתוכן. כבר ב-2014 היה יתרון תקציבי לתלמידים מרקע חברתי-כלכלי חלש. גידול באי השוויון בתקצוב משמעו שהגידול בתקציב לכיתה ולתלמיד לאורך זמן בקרב אוכלוסיות תלמידים מרקע חברתי-כלכלי חלש גבוה מזה של תלמידים מרקע חזק. במילים אחרות, כאשר רמת אי השוויון בתקצוב עולה, ההעדפה המתקנת גדלה גם היא.

• במערכת החינוך היסודי בכללותה חלה ירידה ברמת אי השוויון בתקצוב (בשלוש מסגרות החינוך), כפי שניתן לראות בתרשים ברכיב "אי השוויון הכולל". עם זאת, יש לפרש את הנתון הזה בזהירות.
• רכיב אי השוויון שבין שלוש המסגרות גדול במידה ניכרת מרכיב אי השוויון שבתוך מסגרות החינוך, כפי שניתן לראות מהשוואה בין העמודות הסגולות לעמודות הצהובות בתרשים. נתון זה משקף את ההבדלים המהותיים ברמות התקצוב הממוצע בין מסגרות החינוך.
• אי השוויון שבין שלוש מסגרות החינוך פחת משמעותית לאורך השנים. הסיבה לכך היא שבחינוך המוכר, שם ההוצאה הייתה נמוכה מלכתחילה, נצפתה עלייה של 23% בתקציב לכיתה ולתלמיד, בעוד התקצוב בחינוך הרשמי גדל רק ב-7% לכיתה וב-11% לתלמיד. מגמה זו מגדילה את ההעדפה המתקנת אבל מצמצמת את היתרון של החינוך הציבורי.
• אי השוויון שבתוך מסגרות החינוך (העמודות הצהובות בתרשים) עלה. נצפתה עלייה באי השוויון התקציבי הן בחינוך הרשמי והן בחינוך המוכר, כך שהגידול בתקצוב של מוסדות המשרתים תלמידים מרקע חברתי-כלכלי חלש היה גבוה מזה של מוסדות המשרתים תלמידים מרקע חזק.
• בחינוך הרשמי אי השוויון בתקצוב עלה, כלומר ההעדפה המתקנת לטובת תלמידים מרקע חברתי-כלכלי חלש גדלה. נתון זה נכון לגבי שלוש מסגרות החינוך (החינוך הממלכתי היהודי, החינוך הממלכתי-דתי והחינוך הערבי), אם כי בשיעורים שונים בכל אחת מהמסגרות.