תלמידי החינוך המיוחד בישראל: המספרים עולים אך שיעורי השילוב נמוכים

במחצית השנייה של המאה העשרים חלו שתי התפתחויות דרמטיות בתחום החינוך המיוחד: האחת היא גידול ניכר במספר התלמידים המאובחנים כתלמידים עם צרכים מיוחדים; והשנייה התגברות המודעות לחשיבות ולצורך, החינוכי והחברתי כאחד, של שילוב תלמידים עם צרכים מיוחדים – שבעבר היה נהוג לבודדם במסגרות חינוך נפרדות – במסגרות החינוך הכלליות.

בקרב אנשי חינוך, חוקרים ואנשי ציבור בישראל קיימת הסכמה רחבה בדבר חשיבות השילוב של ילדים עם צרכים מיוחדים בבתי ספר כלליים. השאיפה לאפשר לכל תלמיד לממש את יכולותיו ולמצות את זכויותיו עוגנה בשלל חוקים ותקנות. עם זאת, יותר משליש מכלל הילדים עם צרכים מיוחדים במערכת החינוך אינם משולבים בבתי ספר כלליים ולומדים במסגרות נפרדות. בהשוואה למדינות אחרות בעולם שיעורי השילוב בבתי ספר כלליים בישראל נמוכים משמעותית, והדבר מעיד על ביצוע לוקה בחסר של מערכת החינוך בתחום זה.

מרכז טאוב פרסם לאחרונה שני מחקרים בנושא החינוך המיוחד מאת נחום בלס, חוקר ראשי וראש תוכנית מדיניות החינוך במרכז. מחקרים אלו בוחנים את הגורמים אשר השפיעו על תקציב החינוך המיוחד, וכתוצאה מכך על תקציב מערכת החינוך בכלל.

מאמרו של בלס, המאבק המתמשך לשוויון בחינוך המיוחד: סקירה היסטורית, מתאר שרשרת ארוכה וסבוכה של החלטות ממשלתיות ומינהליות, חלקן מבוססות על דוחות של ועדות ציבוריות או בתי משפט, אשר השפיעו על האופן שבו תלמידים עם צרכים מיוחדים מופנים למסגרות החינוך השונות. על פי המחקר טרם יושמו ההמלצות, התפיסות והעקרונות המנחים – שהותוו במידה רבה בדוח ועדת דורנר שפורסם ב-2009 – לשילוב תלמידים עם צרכים מיוחדים במסגרות החינוך הכלליות.

על מנת להגשים את המטרות החינוכיות והחברתיות העומדות בבסיס הדוח יש לדבוק בהמלצות הוועדה ולפעול בנחישות ליישם אותן במלואן: מתן זכות בחירה להורים באשר למסגרת החינוכית שבה ילמדו ילדיהם; תקצוב על פי רמת התפקוד ולא על פי מוגבלות בלבד; והצמדת התקצוב לילד ולא למסגרת שבה הוא לומד.

לצד התחשבות ברצון ההורים בנוגע לבחירת המסגרת יש לשפר את הבקרה על תהליך ההפניה של תלמידי החינוך המיוחד למסגרות המתאימות להם. לשם כך צריכים להתקיים שני תנאים חשובים. הראשון הוא יצירת כלי אחיד, אובייקטיבי ואמין המקובל על משרד החינוך, הורים ומומחים בתחום החינוך המיוחד לקביעת רמת התפקוד, שיאפשר לסווג את התלמידים בכל סוג של לקות על פי יכולתם התפקודית.

התנאי השני הוא אבחון של כלל תלמידי החינוך המיוחד, בין שהם לומדים בחינוך הכללי ובין שהם לומדים במסגרות הנפרדות, על פי הלקות ורמת התפקוד שלהם, ותקצובם בהתאם ובאופן שוויוני ללא הבחנה בין סוגי המסגרות שבהן הם לומדים. אם בעקבות האבחון מחדש של התלמידים יצטמצם מספרם של אלה הלומדים במסגרות הנפרדות – יהיה צורך לעדכן את תקציבי המסגרות השונות ולערוך את השינויים המתבקשים בכוח האדם בהתאם.

מבין התחומים העיקריים בתקציב משרד החינוך, תקציב החינוך המיוחד גדל בקצב המהיר ביותר בשנים האחרונות. בשנים 2005–2019 גדל התקציב הריאלי של משרד החינוך ב-94%, בעוד תקציב החינוך המיוחד גדל ב-267%. במחקר תקצוב החינוך המיוחד בישראל נבחנו הגורמים המשפיעים על גודל התקציב של החינוך המיוחד ועל חלוקתו בין המסגרות השונות.

הגורם בעל ההשפעה הגדולה ביותר על היקף תקציב החינוך המיוחד הוא מספרם הכולל של התלמידים המוגדרים "עם צרכים מיוחדים" במערכת החינוך. בין השנים 2005 ו-2019 גדל מספר התלמידים הכולל במערכת החינוך בישראל ב-29%, בעוד מספר תלמידי החינוך המיוחד עלה ב-122% – מ-111,515 תלמידים בשנת 2005 ל-248,488 תלמידים בשנת 2019.

התקצוב לתלמיד עם צרכים מיוחדים הלומד בבית ספר לחינוך מיוחד או בכיתה נפרדת בחינוך הכללי גבוה יותר מהתקצוב לתלמיד עם צרכים מיוחדים המשולב בכיתה כללית. בשנים 2005–2019 שולבו כ-60% מתלמידי החינוך המיוחד במסגרות כלליות וכ-40% למדו במסגרות נפרדות לחינוך מיוחד. אף על פי כן, כ-60% מתקציב החינוך המיוחד מופנה לתלמידים במסגרות הנפרדות ואילו כ-40% מהתקציב מוקצה לתלמידים המשולבים בבתי הספר הכלליים. מהמחקר עולה שקיים אי-שוויון בתקצוב, כך שתלמידים עם לקות דומה ורמת תפקוד דומה מתוקצבים באופן שונה, כתלות במסגרת החינוכית שבה הם לומדים.

ממצאי המחקר מצביעים על כך שגם הרכב אוכלוסיית התלמידים מבחינת סוגי הלקויות השתנה. בין השנים 2005 ו-2020 גדלה אוכלוסיית התלמידים עם צרכים מיוחדים פי 2.26, ואילו מספר התלמידים עם אוטיזם ועם הפרעות התנהגותיות או רגשיות קשות גדל פי 7.63 ופי 5.62, בהתאמה. לקויות אלו מתוקצבות בסכומים גדולים במיוחד.

עלויות ההסעה הן מרכיב חשוב בתקציב החינוך המיוחד, בייחוד ההסעות לבתי הספר לחינוך מיוחד. בתקציב 2019 עמד סעיף ההסעות של משרד החינוך כולו על 1.29 מיליארד ש"ח, ולמעלה מ-40% ממנו הוקדש להסעת תלמידים עם צרכים מיוחדים. רבים מתלמידי החינוך המיוחד אינם לומדים בבית ספר קרוב למקום מגוריהם; הזכאות המובטחת להסעה ללא תלות במרחק מאפשרת להורים יותר חופש בבחירת מסגרת החינוך עבור ילדיהם, אך לזכאות זו יש השפעה רבה על התקציב.

המסקנה העולה משני המחקרים היא שאף על פי שמערכת החינוך מכירה בחשיבות של הגברת שילובם של תלמידים עם צרכים מיוחדים בחינוך הכללי אין די בכך, ויש לפעול בנחישות להשגת המטרה הזאת. הדבר מתחייב ואף רצוי לא רק מבחינה ערכית, חברתית וחינוכית אלא גם מבחינה כלכלית, בשל החיסכון הצפוי בעלויות ההסעות, ההוראה והבינוי, אשר עשוי למתן את הגידול בתקציב החינוך המיוחד תוך שמירה על זכויות הילד ואיכות החינוך.