תוכנית תווי המזון בישראל – חלופות מדיניות

ממצאים ראשונים מתוך מחקר של מרכז טאוב

אי-ביטחון תזונתי ועוני הם שתי בעיות חברתיות מרכזיות בחברה הישראלית, אשר מחייבות הרחבה של הטיפול הממשלתי בהן. לפי נתוני המוסד לביטוח לאומי, בשנת 2021 חיו 21% מהמשפחות ומהנפשות בישראל מתחת לקו העוני, ו-16% מהמשפחות סבלו מאי-ביטחון תזונתי.

במהלך העשור האחרון אומצו בישראל מספר כלי מדיניות להתמודדות עם תופעת אי-הביטחון התזונתי. הוקמה המועצה הלאומית לביטחון תזונתי ונעשו פעולות מטעם משרד הרווחה, הכוללות הספקת סיוע לעמותות העוסקות בנושא והפעלה של המיזם הלאומי לביטחון תזונתי, המספק סיוע לכ-30,000 משפחות ב-230 יישובים, שעלותו הכוללת בשנת 2022 לבדה עמדה על 100 מיליון ש"ח. צעד חשוב נוסף הוא הספקת ארוחות חמות בבתי הספר. כמו כן, בתקופת הקורונה הופעל על ידי משרד הפנים מערך של הנפקת כרטיסי מזון נטענים. בשנת 2021 סיפק המפעל תווי מזון ל-354,000 משפחות. לאחרונה נודע כי בכוונת הממשלה להפעיל מחדש את מערך תווי המזון, בהתבסס על הניסיון שנצבר בתקופת משבר הקורונה. ספציפית, על פי הצעת התקציב לשנים 2023–2024, ממשלת ישראל מציעה להקצות למערך תווי המזון סכום של 250 מיליון ש"ח בשנת 2023 ועוד 500 מיליון ש"ח בשנת 2024. נייר מדיניות זה מבקש לבחון את אופן הפעלת המערך הזה בשנת 2021, ועל בסיס הניתוח, ומתוך התחשבות במטרת ההצעה בעת הזאת, להציע חלופות מדיניות.

אוכלוסיית היעד של תוכנית תווי המזון בשנת 2021 הוגדרה "משפחות שנפגעו כלכלית עקב משבר הקורונה". גובה התווים נקבע לפי מספר הנפשות במשק הבית וחולק למשפחות הזכאים בשלוש פעימות במהלך שנת 2021. בכל פעימה קיבלו הזכאי ובן/בת זוגו 300 ש"ח כל אחד. עבור כל אדם נוסף במשק הבית ניתנו בכל פעימה 225 ש"ח נוספים. כמו כן נקבע שגובה הזכאות בכל פעימה לא יעלה על 2,400 ש"ח.

זיהוי הזכאים לסיוע נעשה על ידי הרשויות המקומיות על בסיס תנאי הזכאות אשר נקבעו על ידי משרד הפנים. הזכאות ניתנה לכל מי שעמד לפחות באחד מהתנאים הבאים:

• התושב רשום ברשות המקומית כזכאי להנחה של 70% לפחות בארנונה בשנת 2020 או 2021 בגין הכנסה נמוכה.
• אזרח ותיק המקבל קצבת השלמת הכנסה וזכאי ל-100% הנחה בארנונה.
• ההכנסה החודשית הממוצעת של משק הבית באחת מהשנים 2019–2020 אינה עולה על הסכומים שקבע משרד הפנים (לפירוט הסכומים ביחס למספר הנפשות במשפחה ראו לוח 1).
  בחינה של ההכנסות הנדרשות לעמידה במבחן ההכנסה של משרד הפנים מצביעה על הבדלים ניכרים בין המבחן לבין הגדרת קו העוני על פי המוסד לביטוח לאומי. כפי שניתן לראות בתרשים 1, על פי המבחן של משרד הפנים ההכנסה השולית לנפש עבור משפחות עם 1–4 נפשות נמוכה בהרבה מקו העוני, ועבור משפחות עם 6 נפשות ומעלה היא גבוהה ממנו. פירוש הדבר הוא שמבחן ההכנסות של משרד הפנים נותן עדיפות משמעותית למשפחות עם 6 נפשות ומעלה לעומת "מבחן ההכנסה" של קו העוני.מן הנתונים שקיבלנו ממשרד הפנים עולה כי 322,420 משפחות קיבלו תווי מזון בשווי ממוצע של 2,179 ש"ח למשפחה, בערך כולל של 703 מיליון ש"ח. המימוש בפועל של התווים עמד על 684 מיליון ש"ח, שהם כ-97%. לצורך הניתוח השתמשנו גם בנתוני המוסד לביטוח לאומי על עוני ברמת הרשות המקומית.

  שיעור המשפחות המקבלות סיוע ביישובים החרדיים עולה על שיעור המשפחות שחיות בעוני ביישוב

  חוקרי מרכז טאוב בדקו את הפער בין שיעור המשפחות שקיבלו את הסיוע לבין תחולת העוני בקרב המשפחות בכל יישוב (תרשים 2 בנספח). נמצא כי בממוצע ארצי, שיעור המשפחות שקיבלו את הסיוע קטן משיעור המשפחות מתחת לקו העוני בכ-10% (פער שלילי). עוד העלתה הבדיקה כי בחלק מהיישובים החרדיים הפער היה חיובי או אפס, וגם ביישובים החרדיים שנמצא בהם פער שלילי, הוא היה קטן יותר מהפער הממוצע הארצי. לעומת זאת, ברוב היישובים הבדואיים נמצא פער שלילי, ועל פי רוב הוא היה גדול יותר מהפער הממוצע הארצי. זאת ועוד, במגזר הבדואי נמצאים היישובים עם הפער השלילי הגדול ביותר בין שיעור המשפחות שקיבלו תווים ובין שיעור המשפחות שחיות מתחת לקו העוני.

  אמידה סטטיסטית

  האמידה נעשתה על 176 מועצות מקומיות ועיריות. נערכה השוואה בין קבוצות אוכלוסייה שונות ובין קבוצת הביקורת, שכללה יישובים יהודיים המונים עד 5,000 משפחות ושאחוז החרדים באוכלוסייתם הוא בין אפס לחמישה אחוזים.

  תוצאות הרגרסיה מצביעות על כך שיחסית לקבוצת הביקורת, באוכלוסייה הבדואית נמצא פער שלילי של כ-24% בין המשפחות שקיבלו תווים לבין המשפחות שחיות בעוני, באוכלוסייה הערבית הפער השלילי עמד על 7%, ובדרוזית על 4.5%. לעומת זאת, ביישובים שבהם האוכלוסייה החרדית מהווה רוב מובהק, תוצאות הרגרסיה מצביעות על פער חיובי של כ-10% יחסית לקבוצת הביקורת.

  ממצא זה הוא עדות לכך שאם המטרה הייתה לסייע למשפחות החיות בעוני, היה חוסר אפקטיביות בתנאי החלוקה שנקבעו. הללו העניקו בעודף לאוכלוסייה אחת, החרדית, ולא נתנו מענה לצורך באוכלוסייה אחרת, הבדואית.

  השפעת הקריטריונים לזכאות על חלוקת התקציב בין הרשויות

  כדי לבחון את שיטת ההקצאה לרשויות השווינו בכל רשות את מספר המשפחות שנמצאו זכאיות לפי הקריטריונים של משרד הפנים למספר המשפחות שהיו מקבלות תווים אילו הקריטריון היה חיים מתחת לקו העוני. הנתונים המלאים מופיעים בלוחות 2 ו-3 בנספח.

  הממצאים מראים שהעיר ירושלים קיבלה כ-19 אלף פחות תווי מזון לעומת מספר התווים שהייתה מקבלת אילו הקריטריון לזכאות היה חיים בעוני. ברשימת הרשויות שקיבלו יותר תווי מזון משהיו מקבלות לפי קריטריון זה בולטות הערים בני ברק, אשדוד, מודיעין עילית, בת ים ובית שמש.

  חלופות מדיניות

  על פי הצעת חוק ההסדרים, ממשלת ישראל מתכוונת להקצות למערך תווי המזון סכום של 250 מיליון ש"ח בשנת 2023 ועוד 500 מיליון ש"ח בשנת 2024. על בסיס ניתוח הפעלת מערך תווי המזון בשנת 2021, מוצעות להלן כמה חלופות מדיניות.

  אפשרות ראשונה: חידוש מערך תווי המזון, אך במתכונת אחרת

  תוכנית מערך תווי המזון, אשר הופעלה בשנת 2021, סיפקה סיוע חיוני לאוכלוסיות במצוקה בעת משבר הקורונה. התוכנית הופעלה בלוח זמנים קצר יחסית. קביעת תנאי זכאות פשוטים, הישענות על המערך של הרשויות המקומיות לזיהוי זכאים ומסירת יישום התוכנית לידי ארגוני חברה אזרחית בעלי ניסיון וידע בתחום – כל אלה תרמו לשיעור גבוה של מיצוי הזכות לקבל את תווי המזון ואף לעשות בהם שימוש.

  כמו כן, ראוי להקדיש מחשבה נוספת להחלטה בדבר הגוף שיפעיל את התוכנית. במערך שהופעל בתקופת הקורונה, המועצה הלאומית לביטחון תזונתי לא הייתה שותפה בגיבוש התוכנית ובהפעלתה; ומשרד הרווחה, המפעיל את המיזם הלאומי לביטחון תזונתי ואשר צבר ניסיון רב בזיהוי האוכלוסייה הסובלת מאי-ביטחון תזונתי ובאופן מתן הסיוע, גם הוא לא היה שותף לה. תחת זאת המערך הופעל במקביל לפעילותם של הגופים הללו.

  אפשרות שנייה: הרחבת המיזם הלאומי לביטחון תזונתי

  המיזם הלאומי לביטחון תזונתי מופעל על ידי משרד הרווחה מאז שנת 2017. לצד כרטיס נטען בסך 500 ש"ח לחודש, המיזם מציע למשפחות המשתתפות מעטפת של סיוע וליווי על ידי מערכת הרווחה. אוכלוסיית היעד של המיזם היא משפחות עם ילדים שחיות במצוקה מתמשכת, והזכאות להשתתפות בו נקבעת על ידי עובדות ועובדים סוציאליים ברשויות המקומיות. מחקר הערכה שבחן את תפקוד המיזם מצא שהוא תרם לעלייה מובהקת ברמת הביטחון התזונתי של המשפחות המשתתפות, אם כי רבות מהמשפחות נותרו במצב של אי-ביטחון תזונתי בגלל היקפו הנמוך של הסיוע. אם מטרתה של תוכנית תווי המזון היא להתמודד עם אי-ביטחון תזונתי, מוטב להשתמש בתקציב המוקצה לה כדי להרחיב את מיזם הביטחון התזונתי. יתרונות הפעלת התוכנית בידי המיזם ברורים, שכן המיזם מתמקד באוכלוסייה מובחנת ובסיוע מתמשך לאורך זמן המלווה במערך טיפולי. יתרה מזו, ממצאי מחקר ההערכה בדבר תרומתו לשיפור הביטחון התזונתי של המשפחות מצביעים על יעילותו. המגבלה העיקרית של המיזם היא היקפו המוגבל: עדיין מדובר בחלק קטן יחסית מכלל המשפחות הסובלות מאי-ביטחון תזונתי. דבר זה בולט במיוחד בהקשר של אזרחים ותיקים, שאינם חלק מאוכלוסיית היעד של המיזם, וחיוני לכלול אותם באוכלוסיית הזכאים לסיוע. מגבלה נוספת נוגעת לתווים עצמם: סכום הסיוע החודשי נמוך, והשימוש בתווים מוגבל לרכישת מוצרי מזון או אף לקבלת סל מזון – דבר הפוגע בבירור באוטונומיה של מקבלי הסיוע ואינו רגיש לשונות בקרב הנמנים עם אוכלוסייה זו.

  אפשרות שלישית: הרחבת תוכניות הביטחון הסוציאלי לאוכלוסיות מודרות

  אם מטרתה של התוכנית היא להתמודד עם עוני, ישנן מספר תוכניות ביטחון סוציאלי שנועדו לספק רשת ביטחון לאוכלוסייה החיה בעוני: תוכנית הבטחת הכנסה לבעלי הכנסה נמוכה; תוכנית השלמת הכנסה לאזרחים ותיקים שהכנסתם נשענת על קצבאות; וקצבת נכות כללית, בייחוד לאנשים עם מוגבלות שאין להם מקור הכנסה נוסף. התוכניות הללו מיועדות להקל את מצוקת העוני בקרב משפחות ויחידים, וניתן להניח שקיימת חפיפה בין מקבלי הקצבאות הללו ובין מי שסובלים מאי-ביטחון תזונתי. יתרונן הברור של תוכניות סלקטיביות אלו הוא שהן ממוקדות באנשים החיים בעוני אשר אין להם הכנסה מעבודה או שהכנסה זו קטנה במיוחד. הזכאות מבוססת על מבחן הכנסות משפחתי, אשר נערך מחדש מדי פעם לאורך תקופת הזכאות. קביעת הזכאות נעשית בידי המוסד לביטוח לאומי; התנאים אחידים, יש אפשרות לערער על ההחלטה, וכל מי שנמצא זכאי יקבל סיוע ללא תלות במגבלה תקציבית. הזכאים מקבלים קצבה כספית אשר מאפשרת להם אוטונומיה בשימוש בה בהתאם לרצונם ולצורכיהם. כמו כן, עצם הזכאות לקצבה מקנה הטבות נלוות נוספות. המגבלות של תוכניות אלו הן שהקצבה הניתנת במסגרתן, בייחוד קצבת הבטחת ההכנסה, נמוכה מאוד ולעיתים אף נמוכה ממחצית קו העוני; ושהן מתאפיינות בשיעורים גבוהים של אי-מיצוי – בעיקר במקרה של הבטחת הכנסה, ובמידה פחותה במקרה של נכות כללית.

  נספחים