מדוע משרד החינוך לא הצליח להשיג את מטרות התיקון לחוק החינוך המיוחד

ארבע שנים לאחר קבלת תיקון מספר 11 לחוק חינוך מיוחד משרד החינוך מודה שנכשל בהשגת מטרותיו העיקריות של התיקון לחוק: האטת קצב הגידול של מספר תלמידי החינוך המיוחד והתקציב המוקצה להם מסך כל תקציב משרד החינוך; הגדלת חלקם של התלמידים עם צרכים מיוחדים הלומדים במסגרות משולבות בחינוך הרגיל; צמצום אי-השוויון בתקצוב החינוך המיוחד בין תלמידים הלומדים במסגרות משולבות ובין תלמידים הלומדים במסגרות נפרדות; ושיפור השירות והעלאת רמת שביעות הרצון של ההורים לתלמידים עם צרכים מיוחדים מטיפול משרד החינוך בילדיהם.

הכישלון של משרד החינוך בהשגת מטרות תיקון 11 לחוק החינוך המיוחד אינו מפתיע, הוא היה צפוי. במסמך שפרסמתי ב-4 באפריל 2019 הסברתי מדוע אני מעריך שהסיכוי שהתיקון ישיג את מטרותיו ויביא ליישום המלצות ועדת דורנר קלוש ביותר. בין היתר כתבתי שם: "כל זמן שבמסגרות הנפרדות התקצוב הוא לכיתה […] הורים לילדים עם צרכים מיוחדים ברמות תפקוד גבוהות יחסית שאמורים היו לשלוח את ילדיהם למסגרות משולבות יעדיפו לשלוח אותם דווקא לחינוך המיוחד. וכך ייווצר לחץ בלתי פוסק על ועדות הזכאות והאפיון לאשר השמת ילדים דווקא במסגרות הנפרדות, לחץ שהמערכת תתקשה לעמוד בפניו".

ואמנם הצפוי קרה. ה"ניסוי" שנערך במחוז הצפון בשנה הראשונה לאחר קבלת התיקון לחוק לא לווה בהערכה חיצונית אובייקטיבית, ועל כן גם לא היה אפשר להפיק ממנו מסקנות שיתרמו ליישום מושכל בהמשך. הכלים לאבחון התלמידים ולקביעת רמת הזכאות לסיוע במשאבים לתלמידים הנזקקים לכך לא זכו לאמון ההורים, והעיקרון ש"התקציב הולך אחרי הילד" לא נשמר. התוצאה היא המשך הגידול המהיר בתקציב החינוך המיוחד ויציבות בשיעור התלמידים הלומדים במסגרות משולבות.

במאמר שפרסמתי באפריל השנה התייחסתי לצעדים הראשונים ליישום תיקון 11 לחוק החינוך המיוחד. כתבתי שאם המהלך יצליח, דהיינו אם הוא יביא לידי הגדלה ניכרת של חלקם של התלמידים עם צרכים מיוחדים המשולבים במסגרות רגילות, הוא יוכל להביא לידי חיסכון תקציבי בשל צמצום עלויות ההוראה, ההסעות והבינוי. ואולם, הוספתי, לשם כך צריכים להתקיים מספר תנאים:

א.   לא יהיו יתרונות בולטים לשירותים הניתנים לתלמידים עם רמות תפקוד גבוהות ובינוניות-גבוהות במסגרות הנפרדות;

ב.    ינוסחו הגדרות ברורות הגיוניות ונוקשות של רמות התפקוד;

ג.     חברי ועדות הזכאות והאפיון יקבלו כלים אמינים (שאלון ראמ"ה וכד') לקביעת רמת התפקוד של כלל התלמידים עם צרכים מיוחדים, ותוגבר הבקרה על בעלי התפקידים המופקדים על קביעת רמות הזכאות.

באותו מאמר חזרתי והדגשתי שכל עוד לא יתקיימו התנאים הללו, יפעילו ההורים והנהלות בתי הספר לחץ כבד על ועדות הזכאות והאפיון כדי להגדיר מחדש את רמות התפקוד של התלמידים לצורך הגדלת הזכאות לסיוע במסגרות המשולבות, או שההורים יעדיפו את המסגרות הנפרדות. וזה בדיוק מה שקרה.

האם עדיין אפשר לנצל את תוספת התקציב שניתנה לחינוך המיוחד[1] ואת התוספות האחרות שניתנו למשרד החינוך בשנים האחרונות וליישם את המלצות ועדת דורנר? אני מעריך שהתשובה לשאלה זו חיובית.

התפיסה שבבסיס תיקון 11 לחוק החינוך המיוחד נכונה: יש לדאוג שתלמידים עם צרכים מיוחדים ברמות תפקוד גבוהות ובינוניות-גבוהות ילמדו ברובם במסגרות משולבות, ואילו המסגרות הנפרדות תיוחדנה לתלמידים ברמות תפקוד נמוכות ובינוניות-נמוכות, מתוך הבנה שהלומדים בהן זקוקים למשאבים רבים יותר – אם משום שהקשיים שלהם גדולים יותר ואם משום שהקשיים הללו אינם יכולים לבוא על פתרונם במסגרות הרגילות.

אך כדי ליישם את התפיסה הזאת צריכים להתקיים מספר תנאים. ראשית, יש לאפשר גם לילדים ברמות התפקוד הנמוכות להשתלב במסגרות הרגילות אם הם או הוריהם בוחרים בכך, ולהעניק להם את כל הסיוע התקציבי, החינוכי והחברתי שהיו מקבלים במסגרות הנפרדות. שנית, יש לוודא שבידי מערכת החינוך יש כלים אמינים לאבחון רמות התפקוד, ושההפניה למסגרות השונות תסתמך אך ורק על כלים אלו. ההורים לילדים עם צרכים מיוחדים צריכים להשתכנע שקביעת רמת התפקוד היא מהלך אובייקטיבי שאין מאחוריו מניעים נסתרים יותר או פחות כגון חיסכון תקציבי, ושטובת הילדים לבדה היא שעומדת לנגד עיני המערכת. ולבסוף, חשוב שהשינויים הללו ילוו בתהליך של הידברות עם ארגוני ההורים והמורים, הרשויות המקומיות ואנשי מקצוע בתחום ויבוצעו מתוך הסכמה מרבית איתם.

לאור כל האמור לעיל, הדרך הנכונה להערכתי ליישום המלצות ועדת דורנר ותיקון 11 לחוק החינוך המיוחד היא חלוקה מינהלית וחינוכית בין המסגרות הנפרדות למסגרות המשולבות. חלוקה זו תתבסס על רמות תפקוד ועל העיקרון שהתקציב הולך אחרי הילד. בחינוך הנפרד ילמדו התלמידים עם רמות התפקוד הנמוכות, ואילו במסגרות המשולבות ילמדו עם רמות התפקוד הגבוהות יותר. הדבר יחייב הגבלה מסוימת של זכות ההורים להחליט בעצמם שילדם ילמד בבית ספר לחינוך מיוחד גם אם הוא ברמת תפקוד גבוהה, ולהפך.

בכל המדינות המפותחות יש מסגרות נפרדות לתלמידים עם צרכים מיוחדים, וההבדל ביניהן הוא בשיעור התלמידים הלומדים בהן. הבדל זה מעיד שהבעיה איננה "קושי אובייקטיבי" בשילוב של תלמידים עם צרכים מיוחדים, ושמידת השילוב תלויה בגישה האידיאולוגית הערכית וברמת הנחישות של העומדים בראש המערכת ליישם את מדיניות השילוב.

יישום עקבי מדורג של המדיניות המוצעת, שיבוצע ברגישות אך בנחישות, יוביל בסופו של דבר לעלייה בשיעור התלמידים המשולבים במסגרות הרגילות. בכך תושגנה המטרות החברתיות והחינוכיות של השילוב ויואט במידה ניכרת קצב הגידול של תקציבי החינוך המיוחד.

צעד נוסף – הנוגע לכלל התלמידים – שיכול לסייע במידה רבה ליישום המלצות ועדת דורנר הוא הקטנה גורפת של מספר התלמידים בכיתה ל-25 לכל היותר, בד בבד עם הקטנה של מספר שעות הלימוד בכיתה מצד אחד, והפעלה נרחבת של בתי הספר גם בשעות אחר הצהריים על ידי מערכת החינוך הבלתי פורמלי על בסיס השתתפות וולונטרית של התלמידים, מצד שני.[2] מעבר לתועלות החינוכיות הכלליות של מהלך כזה, הוא יקל מאוד את קליטתם של תלמידים עם צרכים מיוחדים ברמות תפקוד גבוהות ובינוניות בכיתות הרגילות. מעודד שגם שרת החינוך הנוכחית יפעת שאשא-ביטון הכירה ביתרונות המהלך הזה וכללה אותו כצעד מרכזי שעל משרד החינוך לנקוט על מנת להביא לידי שיפור החינוך המיוחד.

[1] מאז התקבל התיקון לחוק ב-2018 גדל התקציב ב-34%, מ-7.9 מיליארד ש"ח ב-2019 ל-10.6 מיליארד ש"ח ב-2022.

[2] לניתוח מפורט של ישימוּת ההצעה הזאת ראו נחום בלס, "מערכת החינוך בישראל בזמן משבר הקורונה: שלושה מתווים חלופיים", מרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית בישראל, 2020.