על משברים אמיתיים ומדומים במערכת החינוך

פרק החינוך בדוח מצב המדינה 2025:

מערכת החינוך בישראל מתמודדת עם גידול חסר תקדים במספר התלמידים במערכת החינוך המיוחד. מציאות זו הובילה הלכה למעשה לשעבוד של חלק ניכר מהגידול בתקציב משרד החינוך לתחום זה. בחודש מרץ השנה הונח לפני מקבלי ההחלטות דוח ועדת שפירא, שמציע פתרון מערכתי כולל להתמודדות עם האתגר. בין המלצותיו הודגש הצורך בצמצום מספר התלמידים בכיתה בחינוך הרגיל כדי לאפשר את הגברת השילוב של תלמידים עם צרכים מיוחדים בכיתות רגילות. נכון להיום, משרד החינוך טרם נערך מעשית ליישום המלצה זו.

נחום בלס, חוקר וראש תוכנית מדיניות החינוך במרכז טאוב, התמקד בפרק זה בשלושה נושאים מרכזיים: תקציב משרד החינוך, כוח האדם בהוראה ודוח ועדת שפירא. בהיבט התקציבי נבחן ניצול התקציב על ידי משרד החינוך, סדרי העדיפויות בתוכו והשוואה בין-לאומית שלו. בהקשר של כוח האדם נבחנה לעומק סוגיית המחסור במורות במערכת. חלקו האחרון של הפרק עוסק בדוח ועדת שפירא, שיישום המלצותיה עשוי לסמן נקודת מפנה חשובה במערכת החינוך בישראל.

תקציב משרד החינוך: אי-מיצוי, גידול דרמטי בחינוך המיוחד וחוסר שקיפות בתקציבי הרזרבה

כשבוחנים את ההוצאה לתלמיד כאחוז מהתמ"ג בהשוואה בין-לאומית ניתן לראות מגמת שיפור בהשקעה על פני זמן: בחינוך היסודי היא חצתה את ממוצע ה-OECD ואילו בעל-יסודי הפער הצטמצם מ-5% בשנת 2010 ל-2% בשנת 2021 (השנה העדכנית ביותר). לעומת זאת, ההשקעה בחינוך הקדם-יסודי נותרה נמוכה משמעותית והפער מול ה-OECD אף גדל מ-5% ל-11% באותן שנים. זאת אף שמחקרים מראים כי השקעה בגילים הצעירים נושאת את התשואה הגבוהה ביותר.

הפער בהוצאה לתלמיד כאחוז מהתמ"ג לנפש בין ישראל לממוצע מדינות ה-OECD, לפי שלב חינוך, תש"ע–תשפ"א (2010–2021)

למרות הגידול העקבי בהשקעה ניכרות כמה בעיות מהותיות בתקציב משרד החינוך. הראשונה היא דפוס חוזר של אי-מיצוי מלוא התקציב שאושר (התקציב על שינוייו, בשונה מהתקציב המקורי). הפער הממוצע עומד על כמעט 5% בשנה, שהם יותר מ-4 מיליארד ש"ח (במונחי 2025) – סכום משמעותי ביותר שהיה אפשר לנצל למגוון מטרות חשובות.

היחס בין סוגי התקציב, 2000–2024

הבעיה השנייה היא גידול חסר תקדים בחינוך המיוחד. בין 2020 ל-2024 גדל מספר תלמידי החינוך המיוחד ב-61% (לעומת גידול של 8.5% בכלל התלמידים במערכת). בהתאם, תקציב החינוך המיוחד לשנת תשפ"ה גדל ב-26%, וזאת למול גידול של כ-6.7% בתקציב החינוך הכולל.

השלישית היא גידול בתקציבי הרזרבות הגלויות והסמויות וחוסר השקיפות באופן השימוש בהן – וזאת למרות הוראות בג"ץ ומבקר המדינה להגברת הפיקוח והבקרה ולשיפור השקיפות. למעשה אין כיום פיקוח פרלמנטרי וציבורי אפקטיבי על רכיב משמעותי זה בתקציב.

נראה כי על אף הגידול המתמשך בתקציב המשרד, שמצביע על המשך הצמיחה בהשקעה בחינוך,  הגידול מרוכז בעיקר בחינוך המיוחד ובסעיפי הרזרבות, שחלק ניכר מהן מופנה לחינוך החרדי. פחות משאבים מוקצים להשקעה בפעולות לקידום המערכת בכללותה, כגון שיפור תנאי ההוראה או הרחבת השירותים לכלל התלמידים. יתרה מזו, ישראל ממשיכה להתמודד עם פערים בולטים בהשקעה בחינוך הקדם-יסודי ביחס למדינות ה-OECD.

המשבר המדומה של מחסור במורות

אחד הנושאים המדוברים ביותר בשיח הציבורי והתקשורתי בישראל בהקשר למערכת החינוך הוא המחסור במורות. למרות זאת, אין ממצאים מחקריים אמפיריים התומכים בקיומו של מחסור שכזה.

המחקר בחן את סוגיית המחסור במספר היבטים. בהשוואה בין שיעור הגידול במספר המורות לבין שיעור הגידול במספר התלמידים בשנים 2012–2024 נמצא כי ב-20 הערים הגדולות בישראל הגידול במספר התלמידים נמוך ביחס לגידול במספר המורות. ממצא זה מעיד שאין מחסור ברמה העירונית. סימולציות שנערכו על היצע המורות בפועל בשנה מסוימת לעומת הביקוש החזוי לאותה שנה, הן ברמה הכללית והן לפי מקצועות הלימוד העיקריים, הראו כי בשני המקרים היצע המורות בפועל עולה על הביקוש, והפער אף גדל עם השנים. בדיקה נוספת שנערכה לפי מקצועות לימוד כדי לברר אם יש מחסור במקצועות ספציפיים מצאה גם היא שאין מחסור במורות.

לצד זאת המחקר מראה כי אומדני המחסור שמפרסם משרד החינוך יורדים דרמטית ככל שמתקרבים למועד פתיחת שנת הלימודים. בתחילת שנת הלימודים שיעור המשרות הפנויות בתחום זה, המעסיק יותר מ-200 אלף עובדות ועובדים, עומד על פחות מ-0.2% מכלל המשרות. זהו שיעור נמוך בהשוואה לרוב מדינות ה-OECD, וניתן להגדירו כתחלופה טבעית ולא כמחסור.

לדברי החוקר נחום בלס, גם אם קיים מחסור כלשהו ביישובים או בבתי ספר מסוימים או במקצוע זה או אחר, זהו מחסור נקודתי בלבד שהמערכת מצליחה להתמודד איתו – בין השאר על ידי גיוס מורות איכותיות שקיבלו את הכשרתן במגזר הכשרה שונה. ברמה הכלל-ארצית, הוא מדגיש, לא חסרות מורות, ולכן הוא סבור שמדובר ב"משבר מדומה".

יישום המלצות דוח ועדת שפירא, בדגש על הקטנת מספר התלמידים בכיתה, יחולל תפנית של ממש במערכת החינוך בישראל

פרסום המלצות ועדת שפירא במרץ 2025 עשוי להתברר כאחד האירועים החשובים בתולדות מערכת החינוך. ועדת שפירא מונתה ב-2023 על מנת להתמודד עם האתגרים הנובעים מהגידול המואץ במספר הזכאים והזכאיות לשירותי חינוך מיוחד ולהגדיל משמעותית את שיעורי השילוב של תלמידי החינוך המיוחד בבתי הספר הרגילים, העומדים כיום על כ-60% בלבד לעומת יותר מ-90% ברוב המדינות המפותחות.

כבר בשלב מוקדם של עבודת הוועדה הגיעו חבריה להכרה שהדרך היחידה להתמודד עם אתגרים אלו היא על ידי טיוב המענים והסביבה החינוכית בחינוך הכללי, וכי עד שלא יהיה שיפור בחינוך הכללי, הורים לילדים עם צרכים מיוחדים ימשיכו להעדיף עבור ילדיהם את המסגרות הנפרדות.

הדוח מציג שתי המלצות חשובות המהוות שינוי תפיסה מהפכני: האחת נוגעת ביסודה לשינוי סדר העדיפויות – או בלשונם של מחברי הדוח, "היפוך הפירמידה" – וקוראת להעניק חשיבות רבה יותר לחינוך הקדם-יסודי. ההמלצה השנייה היא להקטין את מספר התלמידים מהגן ועד לכיתה ט' לממוצע של 19 תלמידים בכיתה.

ניתן לצמצם את מספר התלמידים בכיתה תוך שימוש בכוח האדם הקיים

החידוש הדרמטי של הדוח הוא ההוכחה שאפשר להקטין את הכיתות ללא צורך בהגדלה מסיבית של מספר המורות במערכת, על ידי הפחתת שעות העבודה המוקצות כיום לכיתה ובלי שהדבר יפגע בהישגים הלימודיים והחינוכיים. בהקשר זה יצוין כי עוד בתקופת הקורונה הציג מרכז טאוב לנציגים של משרד החינוך מסמכים המראים שישנה אפשרות להקטין את מספר התלמידים בכיתות תוך שימוש בכוח האדם הקיים. עמדה זו הוצגה גם לחברי הוועדה והיא דומה במהותה למתווה שעליו המליצה הוועדה.