מערכת הרווחה לנוכח אתגרי המלחמה

פרק זה מציג את פעילות מערכות הרווחה והביטחון הסוציאלי בישראל בשנה האחרונה, בצל אירועי טבח 7 באוקטובר והמלחמה שפרצה בעקבותיו. פרופ' ג'וני גל ושביט בן-פורת סוקרים בין השאר את השינויים בתחולת העוני ובקצבאות של המוסד לביטוח לאומי ועומדים על הבעייתיות שבתוכנית "חיסכון לכל ילד" ובתוכנית תווי המזון. כמו כן הם מציגים את המענים שקיבלו נפגעי הטבח והמלחמה ואת האתגרים שממשיכים ללוות את מערכת הרווחה בישראל.

עד אמצע נובמבר 2024 נרצחו ונהרגו בטבח ובמלחמה 1,785 אזרחים ישראלים, תושבים זרים וחיילים. מספר הפצועים נכון למועד זה עומד על 22,047 בני אדם. בחודשי המלחמה הראשונים עזבו את בתיהם בעוטף עזה וביישובי גבול הצפון כ-143,000 תושבים, כ-80,000 מהם פונו לבתי מלון ואחרים לקהילה. על פי הערכות, עוד כ-120,000 התפנו בעצמם. ברשויות שפונו, מספר משתמשי השירותים של המחלקות לשירותים חברתיים עוד קודם למלחמה עמד על 32,000, ולהערכת החוקרים, לפחות 17,750 מהם פונו מבתיהם.

השינויים בתנאי הזכאות בתוכנית תווי המזון הובילו לצמצום פערים, אבל האתגרים עדיין קיימים
חוקרי מרכז טאוב עקבו אחר תוכנית תווי המזון מראשית הפעלתה בשנת 2021 בעת משבר הקורונה. במחקר קודם בחנו החוקרים את הפער בין שיעור המשפחות שקיבלו תווים ובין תחולת העוני בקרב המשפחות בכל יישוב. הנתונים שמפורסמים כאן לראשונה בוחנים את התפלגות חלוקת תווי המזון בסבב השני ואת ההבדלים לעומת סבב החלוקה הראשון.

מההשוואה בין שני סבבי החלוקה עולה כי הפער הממוצע בין שיעור המשפחות הזכאיות לתווי מזון ובין שיעור המשפחות החיות בעוני הצטמצם במידה מסוימת בין שני הסבבים, מ-8.2% ל-5.7%. עם זאת, השינויים שחלו בפער בקבוצות היישובים השונות אינם אחידים. ביישובים הערביים הפער הצטמצם הכי מעט, בעוד ביישובים הבדואיים הוא הצטמצם באופן ניכר יחסית (אם כי ביישובים אלו עדיין נמצא הפער הגדול ביותר). גם ביישובים החרדיים – היחידים שבהם נמצא פער חיובי בסבב החלוקה הראשון – הפער הצטמצם, אך הוא עדיין נותר הפער החיובי היחיד.

בעקבות פרסום ממצאי מחקר זה ומהלכים נוספים שביקרו את אופן קביעת הזכאות לתוכנית הוחלט לפני כחודש לשנות את אופן הפעלתה.

גידול של 41.5 מיליארד ש"ח בהוצאה החברתית, בדגש על ביטחון סוציאלי וחינוך
בשנת 2023 חל גידול בהוצאה החברתית. בשנה זו הוקצו לנושאים חברתיים כ-355 מיליארד ש"ח מתוך תקציב המדינה הכולל, שעמד על כ-564 מיליארד ש"ח. בהשוואה להוצאה בשנת 2022, מדובר בגידול של 41.5 מיליארד ש"ח במחירים שוטפים וכ-28.3 מיליארד ש"ח במחירים ריאליים (מחירי 2023). מהמחקר עולה כי עיקר הגידול בהוצאה החברתית – הכוללת את ההוצאה על ביטחון סוציאלי, בריאות, חינוך, רווחה חברתית והשכלה גבוהה – היה בתחומי הביטחון הסוציאלי והחינוך.

ההוצאה החברתית בישראל בשנת 2023 עמדה על כ-63% מסך ההוצאה הממשלתית – ירידה קלה מהשנה הקודמת, שבה עמד חלקה של ההוצאה החברתית על כ-63.7%. הוצאות הביטחון בשנת 2023 עמדו על כ-16% מסך ההוצאה הממשלתית וחלקן של ההוצאות האזרחיות האחרות עמד על כ-21%,  לעומת כ-13.8% וכ-22.5%, בהתאמה, בשנת 2022.
 
יציבות בתחולת העוני לצד עלייה בהוצאה על קצבאות הביטוח הלאומי
בשנים 2020–2023 תחולת העוני נותרה יציבה וגבוהה במיוחד, ובשנת 2023 היא עמדה על כ-20.7% מהנפשות בישראל. בקרב אזרחים ותיקים הייתה ירידה בתחולת העוני בשנת 2022, ככל הנראה עקב העלייה במידת הנדיבות של קצבאות השלמת הכנסה לאזרחים ותיקים שעיקר הכנסתם מקצבאות הביטוח הלאומי. בנתוני 2023 מצב העוני בקרבם נותר ללא שינוי. בבחינת תחולת העוני של משפחות בלטו משפחות שבראשן עומד עובד עצמאי. ככל הנראה לא היה די בסיוע שניתן למשפחות אלו כדי לפצות על הפגיעה המשמעותית בהכנסותיהן, ותחולת העוני בקרבן עלתה.

שיפור נצפה ביעילותן של קצבאות הביטוח הלאומי בהתמודדות עם עוני, בייחוד עקב הגידול בקצבאות הנכות והמענקים ובזכות ההקלות שניתנו בתחילת המלחמה. עם זאת, תרומתה של המדיניות לצמצום העוני עדיין נמוכה במיוחד בהשוואה למדינות ה-OECD.

נתונים השוואתיים של ה-OECD על מספר שעות העבודה הנדרשות ממשפחות המשתכרות שכר מינימום כדי לעלות אל מעל לקו העוני מצביעים על פער ניכר: בישראל נדרשות כ-70 שעות עבודה שבועיות לעומת 57 שעות בממוצע במדינות ה-OECD.

אשר לביטחון הסוציאלי, בשנת 2023 חל גידול משמעותי בהוצאה על קצבאות המוסד לביטוח לאומי והיא עמדה על כ-136 מיליארד ש"ח. חלק מהגידול הלא-שגרתי הזה חל בעקבות גידול בצרכים הקשורים למלחמה כגון קצבאות לנפגעי פעולות איבה, דמי אבטלה, דמי מילואים ומענקים למפונים. לצד אלו חל גידול ניכר גם בהוצאה על קצבת נכות כללית. החוקרים מראים כי עבור כל הקצבאות המוענקות על ידי הביטוח הלאומי ההוצאה גדלה, מלבד ההוצאה עבור קצבת הבטחת הכנסה, שנמצאת במגמת ירידה.

בסוף שנת 2023 גדלה ההוצאה החודשית על תגמולים לנפגעי איבה לכ-480 מיליון ש"ח, כמעט פי 10 מההוצאה החודשית הממוצעת בשנת 2022 (במחירי 2023). הוצאה זו כללה מענקים ותשלומים ראשוניים שהוענקו על ידי הביטוח הלאומי ללא מסמכים תומכים במסגרת ההליך המקוצר להכרה בנפגעי איבה. תשלומים אלו כללו שני תגמולי טיפול רפואי שהוענקו בהתאם להרכב המשפחתי ולגיל (הראשון בגובה של 2,883–5,977 ש"ח והשני בגובה 3,460–8,972 ש"ח). כמו כן ניתנו מענק התארגנות חד-פעמי בסך 3,500 ש"ח ומקדמה בסך 1,500 ש"ח על חשבון תגמול טיפול רפואי. נכון לחודש ספטמבר 2024 היו 16,545 נפגעי איבה מוכרים (לעומת ממוצע של כ-5,000 בעשור שקדם ל-7 באוקטובר 2023).

עם פרוץ המלחמה זינק מספר מקבלי דמי אבטלה והגיע לכ-206,000 בנובמבר 2023. לאחר מכן החל שוק העבודה לחזור בהדרגה לפעילות מלאה וביוני 2024 מספרם חזר כמעט לרמתו בתקופה שקדמה למלחמה. עלייה זו הביאה לגידול בהוצאה של הביטוח הלאומי ולתוספת הוצאה של כשני מיליארד ש"ח בששת החודשים הראשונים למלחמה.

נעשו שינויים בתוכנית "חיסכון לכל ילד" אך הם אינם מספקים מענה מלא
ביולי 2024 נעשו בתוכנית חיסכון לכל ילד שני שינויים משמעותיים הנוגעים לאופן הפעלתה. הראשון הוא שברירת המחדל להפקדת כספי החיסכון של ילדים שהוריהם לא בחרו עבורם אפיק השקעה תהיה מעתה הפקדה לקופת גמל במסלול עם סיכון מוגבר, הצפוי להניב תשואות גבוהות בטווח הארוך. השינוי השני הוא שמעתה ניתן להעביר חיסכון המנוהל בבנק למסלול של קופת גמל – אפשרות שלא הייתה קיימת בעבר.

מדוח שפרסם לאחרונה הביטוח הלאומי על תוכנית חיסכון לכל ילד עולה כי בשנת 2023, כ-21% מהתוכניות נוהלו בבנקים והשאר בקופות גמל. עוד עולה מן הנתונים כי לפחות בשליש מן התוכניות לא הייתה בחירה אקטיבית של ההורים במסלול השקעה ולכן המסלול נבחר עבורם כברירת מחדל.

השינויים בתוכנית זו צפויים להשפיע במיוחד על האוכלוסיות המוחלשות. ניתוח נתוני התוכנית עבור השנים 2018–2019 הראה כי קיימים פערים גדולים בין הורים מקבוצות אוכלוסייה שונות הן בעצם המעורבות בבחירת מסלול ההשקעה והן במסלול הנבחר. בניתוח נמצא כי ככל שחמישון ההכנסה של ההורים גבוה יותר כך שיעור ההורים הבוחרים באופן אקטיבי את מסלול ההשקעה גדול יותר. זאת ועוד, תוכנית זו מאפשרת להורים להוסיף מקצבת הילדים המתקבלת עבור הילד סכום זהה לזה שמפקידה המדינה ובכך להכפיל את סכום החיסכון החודשי; הניתוח מראה שגם כאן, רק כ-22% מההורים בחמישון ההכנסה התחתון הפקידו לחיסכון את הסכום הנוסף, בעוד בחמישון העליון שיעור ההורים שביצעו את ההפקדה הנוספת עמד על כ-65%. היעדר התייחסות לתופעה זו בשינויים שנעשו בתוכנית פוגע באחד מיעדיה המרכזיים, צמצום אי-השוויון.

פרופ' ג'וני גל, מעורכי המחקר, אומר: "המחקר מראה שעדיין נדרשים תיקונים רבים בתוכנית תווי המזון כדי להבטיח שהיא אכן מתמקדת במשפחות הנזקקות ביותר. לנוכח הספקות בדבר תרומתה להתמודדות עם אי-ביטחון תזונתי ראוי לשקול לבטל אותה לחלוטין, ולהעביר את המשאבים שהוקצו לה למיזם הביטחון התזונתי של משרד הרווחה והביטחון החברתי. במקביל יש לפעול להבטחת הזכות הבסיסית לקיום בכבוד לכל משפחה בישראל בכל האמצעים שעומדים לרשות מערכת הרווחה, ובראשם תוכנית הבטחת הכנסה".

שביט בן-פורת, מעורכות המחקר, אומרת: "מלבד ההתמודדות עם השלכות המלחמה המשיכו להעסיק את מערכות הרווחה בשנה זו בעיות רבות שטרם נמצאו להן פתרון ראוי. הממצאים שלנו מדגישים את הצורך בשינויים מבניים ובפתרונות חדשניים שיאפשרו למערכות הרווחה והביטחון הסוציאלי להתמודד עם האתגרים שניצבים בפניהן בצורה מיטבית. אמנם נעשו כמה צעדים בכיוון זה, אבל הדרך לשיפור מהותי של מערכת הרווחה בישראל עדיין ארוכה".

מרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית בישראל הוא מוסד מחקר עצמאי ובלתי מפלגתי העוסק בנושאי כלכלה וחברה. המרכז מספק לקובעי המדיניות ולציבור מחקרים ונתונים בכמה מהסוגיות החשובות ביותר שישראל מתמודדת עימן בתחומי החינוך, הבריאות, הרווחה, שוק העבודה והמדיניות הכלכלית, כדי להשפיע על תהליכי קבלת ההחלטות בישראל ולשפר את רווחת כל תושבי המדינה. 

לפרטים נוספים ולתיאום ריאיון נא לפנות לחן משיח, דוברת מרכז טאוב: 054-7602151.