בשנת 2022 עמדה ההשתתפות העצמית של מקבלי השירותים על כ-678 מיליון ש״ח, המהווים כ-6% מתקציב משרד הרווחה
קבלת סיוע ממערכת הרווחה בישראל מותנית לעיתים בהשתתפות בתשלום מצד מקבלי השירותים, גם כאשר אלו מתמודדים עם עוני ומצוקה. השתתפות עצמית נדרשת במגוון שירותים בקהילה ובמסגרות חוץ-ביתיות, ובהם מועדוניות לילדים, מעונות יום, פנימיות, אומנה ושירותים לאזרחים ותיקים. הדרישה לתשלום נשענת על שיקולים תקציביים ועל תפיסות שלפיהן השתתפות במימון מחזקת את מחויבותם של מקבלי השירות לתהליך הטיפולי ומצמצמת שימוש בשירותים ללא צורך.
מחקר חדש של מרכז טאוב, מאת ג׳וני גל, שביט בן-פורת ויעל עובדיה, בוחן לראשונה בישראל את היקף ההשתתפויות העצמיות של המטופלים בשירותי הרווחה ואת מאפייניהן. המחקר סוקר את הטיעונים בעד השתתפות בתשלום עבור שירותי רווחה לצד ההשלכות האפשריות של התשלום על נגישות הסיוע ועל תפקוד מערכת הרווחה. החוקרים מעלים חשש שהדרישה לתשלום עלולה למנוע שירותים חיוניים דווקא ממי שזקוקים להם יותר מכול.
בשנת 2022 המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות סיפקו שירות לכ-1.13 מיליון אנשים, מתוכם כ-179,000 נדרשו להשתתף במימון השירותים שקיבלו. המשמעות היא שכ-15% מכלל מקבלי השירותים במערכת הרווחה השתתפו במימונם בשנת 2022. סכום ההשתתפות הכולל נאמד בכ-678 מיליון ש"ח, שהם כ-6% מתקציב משרד הרווחה בשנה זו.
נתוני מס״ר (מערכת מסגרות הרווחה) של משרד הרווחה והביטחון החברתי לשנת 2022 מצביעים על הבדלים ניכרים בהשתתפות העצמית בין אוכלוסיות. לפי נתונים אלו, המייצגים את מקבלי השירותים הרשומים למסגרות הרווחה, 53% מכלל מקבלי השירותים במסגרות הרווחה שילמו השתתפות עצמית. בקרב נפגעי התמכרויות, משפחות שכולות ואזרחיות ואזרחים ותיקים כמעט כל מקבלי השירותים השתתפו בתשלום, והשתתפותם מימנה בממוצע בין 5% ל-22% מעלות השירותים. לעומת זאת, מנוער עובר חוק ונפגעות ונפגעי תקיפה מינית כמעט שלא נגבתה השתתפות עצמית.
שיעור מקבלי השירותים במסגרות רווחה המשלמים השתתפות ושיעור ההשתתפות בעלות השירותים, לפי אוכלוסיית יעד, 2022
השתתפות בתשלום נהוגה גם במדינות אחרות, אך הכללים שונים
המחקר משווה שבעה תחומי שירות בישראל, פינלנד, בריטניה, דנמרק, ארצות הברית, אוסטרליה, קנדה וגרמניה. בכל המדינות נגבית השתתפות עבור דיור מוגן לאזרחים ותיקים, אך בשירותים אחרים ההסדרים שונים. בדנמרק, למשל, משפחות בעלות הכנסה נמוכה פטורות מתשלום למועדוניות, ואין השתתפות של הורים במימון אומנה. באוסטרליה ובקנדה ככלל אין חובת תשלום עבור אומנה, בבריטניה החובה תלויה בין השאר בהשמה בצו, ובארצות הברית צומצם נטל התשלומים בשנים האחרונות. בישראל, בפינלנד ובגרמניה נהוגה השתתפות במימון אומנה. בחלק מהמדינות, ההחלטות בנוגע להסדרי התשלום נתונות לממשלות אזוריות או לרשויות מקומיות, ולכן הסדרי התשלום עשויים להשתנות מאזור לאזור.
אין בסיס אמפירי לטענה שהשתתפות עצמית בתשלום משפרת את תוצאות הטיפול
הספרות המחקרית אינה מספקת בסיס אמפירי לטענה שהשתתפות בתשלום עבור שירותי רווחה משפרת את תוצאות הטיפול. מנגד, בדוח פנימי של משרד הרווחה מ-2024 על השתתפויות של מקבלי שירות דוּוח על מצבים רבים שבהם אוכלוסיות בסיכון אינן מקבלות שירות בשל חוסר יכולת לשלם אפילו את סכום ההשתתפות המינימלי. דיווחים אלו מצביעים על המחיר האפשרי של התניית הסיוע בתשלום. עם זאת, היקף התופעה של ויתור על סיוע בשל קושי לשלם את דמי ההשתתפות העצמית טרם נמדד ואין נתונים כמותיים על תופעה זו.
סבך בירוקרטי של 986 תעריפים
ממצאי המחקר מצביעים על מורכבות רבה במערך ההשתתפות העצמית בשירותי הרווחה. בשנת 2022 נגבו תשלומים לפי 986 תעריפים שונים, שמרביתם מאורגנים ב-35 טבלאות, ובחלקן עד 40 דרגות תשלום שונות. מניתוח דרגות ההשתתפות עולה כי ב-174 מתוך 241 הדרגות שנבחנו נעשה שימוש מועט או שלא נעשה בהן שימוש כלל – ממצא המעורר ספק בדבר יעילות השיטה של ריבוי דרגות.
מעמיקים את אי-השוויון בין מקבלי השירותים
מקבלי שירותים יכולים לבקש הנחה או פטור מלא באמצעות ועדת חריגים, אך הטיפול עשוי להימשך חודשים ומחייב את העובדת הסוציאלית המקומית להכין בקשה ולצרף מסמכים, נוסף על עומס עבודתה. מנגנון זה מסייע לכ־1% בלבד ממקבלי השירותים, ולכן חלק מהרשויות מפעילות הסדרים עצמאיים, כגון ויתור על גבייה בשירותים מסוימים או טיפול בבקשות בוועדות עירוניות להנחות, אף שאין נוהל המסדיר זאת. גם שיעורי הגבייה משתנים בין הרשויות: בשנים 2021–2022 לא כובדו 10%–11% מהתשלומים ברשות במחוז המרכז, בדירוג חברתי-כלכלי 4, לעומת 3%–4% ברשות גדולה במחוז הדרום, בדירוג 5. אמנם הנתונים הם משתי רשויות בלבד ואינם מייצגים, אך הם ממחישים את החשש שרשויות קטנות וחלשות, שמשאביהן מוגבלים, יתקשו לספוג אובדן הכנסות. השונות המקומית בגבייה ובהנחות עלולה להעמיק את אי-השוויון בין מקבלי השירותים לפי מקום מגוריהם.
חלופות מדיניות: צמצום התשלומים הישירים ופישוט מנגנוני ההקלות
כדי לצמצם את הסרבול הבירוקרטי, להקל את העומס המוטל על העובדות והעובדים הסוציאליים ולצמצם את אי-השוויון בין רשויות גיבשו החוקרים מספר חלופות מדיניות:
- לצמצם בהדרגה את היקף השירותים המחייבים השתתפות עצמית ישירה ולהותיר בעיקר השתתפות באמצעות קיזוז קצבאות, תוך בחינת ההשלכות על מקבלי השירותים ועל תקציב הרווחה.
- להקים צוות קבוע שיבחן את התועלת שבגבייה מול הפגיעה האפשרית בהכנסות המשפחות ובמימוש זכויותיהן, ויגבש קריטריונים לקביעת חובת התשלום וגובה התשלום.
- לאחד טבלאות ולצמצם דרגות תשלום, לפשט את מבחני ההכנסה ולהסתמך על נתונים מינהליים קיימים.
- להעביר את הטיפול בבקשות להנחות ולפטורים לרשויות המקומיות בפיקוח מחוזות המשרד ומתן פטורים אוטומטיים במקרים מובהקים.
- לפעול לשיפור מערך הנתונים והבקרה באמצעות ריכוז כלל נתוני ההשתתפויות במערכת ממוחשבת אחת.
פרופ' ג'וני גל, ראש תוכנית מדיניות הרווחה במרכז טאוב: "אדם שפונה למחלקת הרווחה לא צריך להוכיח את הרצינות והמחויבות שלו דרך הארנק. אין בסיס מחקרי לטענה שהתשלום משפר את תוצאות הטיפול, ויש עדויות לכך שאנשים לא מקבלים סיוע כי אינם יכולים לשלם אפילו את המינימום הנדרש. אנחנו צריכים לשאול מה המחיר של הגבייה הזאת עבור המשפחות, ולא רק כמה כסף היא מכניסה. כשמערכת שנועדה לעזור מציבה מחסום כספי בפני מי שחיים בעוני, היא עלולה להחטיא את מטרתה".
מרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית בישראל הוא מוסד מחקר עצמאי ובלתי מפלגתי העוסק בנושאי כלכלה וחברה. המרכז מספק לקובעי המדיניות ולציבור מחקרים ונתונים בכמה מהסוגיות החשובות ביותר שישראל מתמודדת עימן בתחומי החינוך, הבריאות, הרווחה, שוק העבודה והמדיניות הכלכלית, כדי להשפיע על תהליכי קבלת ההחלטות בישראל ולשפר את רווחת כל תושבי המדינה.
לפרטים נוספים ולתיאום ראיון ניתן לפנות להדר הורן, דוברת מרכז טאוב: 050-6207943